贵阳铁路运输法院   吃的就是铁路的饭

——从曹大和案看铁路法院改革之路



 作者: 南方周末记者 沈颖 赵蕾

" 6月2日，16名北京学者、律师、记者联署将《关于对铁路系统司法权进行违宪审查的公民建议书》寄送全国人大。"

" 这并非是针对铁道司法系统的第一次质疑，早在2005年，104名全国人大代表就提出了立法禁止在行政机关、企业、事业单位设立法院、检察院的提案。此后，全国“两会”代表、委员多次建议废除或改革铁路法院，以防止司法权力的部门利益化。"

" 事实上，多份中央文件提出需改革铁路法院。尽管因为部门利益的博弈，而使这一改革至今未能成功。但数位曾参与改革方案设计的司法界人士向南方周末记者表示，总的趋势不可阻挡：即把铁路法院等专门法院从原有的部门、企业中剥离出来，移交给地方，使它们成为和普通县、区法院一样的地方法院。"

曹大和案迷雾

张凯律师认为，除列车长黄建成外，乘警王壮也参与了非法捆绑，但至今未被追究相关责任。

4月17日，民工曹大和因疑有精神病而被列车长捆绑致死一案，贵阳铁路运输法院一审判决认定，贵阳铁路运输检察院关于被告人黄建成紧急避险过当构成过失致人死亡罪成立，但对黄建成减轻处罚，判处有期徒刑两年，缓刑两年。

曹大和家属委托的律师张凯告诉南方周末记者，在第一次开庭中，他3次要求法院传站在门外的重要目击证人成准强出庭，均被拒绝，直到过了质证阶段才被允许出庭。成准强认为，法院采信检察院公诉称，黄建成的所有捆绑行为都是“在周围乘客要求下采取”，与事实不符，他作为乘客之一曾一度提出强烈反对意见，还劝阻黄建成捆绑行为，遭其拒绝。另一女乘客也提出过反对但遭列车长喝斥，周围大多数乘客处于沉默状态。

曹的三同伴李永昌、陈洪光、兰明科认为，警方询问笔录中，“我们三个同行人和周围乘客见列车长经过,便向列车长提出要求,对曹大和进行约束”严重篡改了他们的证词。他们于2009年1月向贵阳铁路局运输检察院控告贵阳铁路公安处侦查人员涉嫌伪证罪，但至今无回讯。

4月底，曹大和家属熊堂连决定起诉成都铁路公安局贵阳公安处行政不作为和滥用职权，要求依法给予曹大和国家赔偿60万。代理律师张凯向贵阳市中级人民法院递交诉状。

张凯律师认为，除列车长黄建成外，乘警王壮也参与了非法捆绑，但至今未被追究相关责任。乘警不仅未依法救助，甚至证人成准强发现情况危急找其“松绑”也置若罔闻，属于行政不作为。

铁路法院与人大监督

在铁路司法权行使中，企业监督代替人大监督。每年地方法院院长都要向同级人大汇报工作，但铁路运输法院则变成了向地方铁路局汇报工作。

曹大和案的迷雾将张凯引入对铁路司法权的质疑。

6月2日，张凯律师向全国人大常委会法制工作委员会寄送了《关于对铁路系统司法权进行违宪审查的公民建议书》，北京理工大学胡星斗教授、青年政治学院杨支柱副教授、中国政法大学张守东副教授、郝劲松、盛学友等15位北京法律学者和律师、记者联署支持此建议。

建议书认为，目前为止，铁路运输法院、检察院的设置没有法律明确规定，其行使司法权也没有法律明确授权。对此，曾参与铁路法院改革设计的原最高法院研究室副主任、国家法官学院教授张泗汉告诉南方周末记者，全国人大常委会曾下决定，授权最高法院设置海事法院，但对铁路法院，却缺乏类似的授权。“严格说来，铁路法院的存在至今还没有法律依据。”张说。

建议书还认为，我国现行体制是将铁路运输司法机关隶属于行政权之下，附设于铁路运输企业之中，这明显与宪法第126条和131条强调的法院“独立审判”和检察院“独立行使检察权”，“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”原则相违背。

参与建议书署名的相关学者还指出，法官、检察官的企业编制、企业拨付经费违反公平原则，导致“儿子审老子”的司法怪象。铁路运输司法机构管辖的案件都与“铁路运输有关”的刑事和民事经济案件，其当事人必有一方铁路运输企业或相关当事人。铁路法院、检察院工作人员职业身份不是政法编制，其编制基本是企业自行解决的企业编制，部分法官身份是企业、事业单位聘用（合同）干部。经费也来自于企业，由企业根据其效益情况向该法院拨付经费。铁路运输司法机关法官检察官生存利益与铁路运输企业效益挂钩。

在铁路司法权行使中，企业监督代替人大监督。每年地方法院院长都要向同级人大汇报工作，但铁路运输法院则变成了向地方铁路局汇报工作，地方铁路局的评价指标和方法实际成为铁路运输司法机关工作基本指向，人大监督在此缺位，这就弱化了铁路运输司法机关抗干扰能力。

“像铁路法院这样的专门法院，是计划经济时代的怪胎，早就到了该取消的时候了。”青年政治学院杨支柱副教授说。

改革呼声由来已久

吉林省高级人民法院院长张文显建议中央，尽快将铁路等专业法院一律纳入国家司法体系，由国家核定机构和编制，由各级党委按照干部管理权限管理法院人员，由同级人大常委会任命法律职务，由政府财政保障法院行政经费，实现法院与部门、企业彻底脱钩。

建国初期，当时的领导人考虑到铁路是国家大动脉，运输的跨区域性等因素，我国基本照搬前苏联水上、航空和铁路三套司法系统。1982年，又自上而下建立了三级铁路运输法院和铁路运输检察院。当时理论界就有异议，有人提出在铁路建立这样一套司法系统很不严肃，但正值“严打”，铁路作为治安重灾区需要重点整治，故反对意见未占上风。

地方省级检察院及法院对铁路检、法机关的领导和指导仅限于业务，诸多的实质性问题，如人事任免、劳保福利、财政经费均由铁路企业负担。因此，铁路公、检、法实际上成了铁路企业的一个下属部门。

某铁路运输检察分院一位检察长说，目前铁路运输检察院的婆婆多，但真正管事的少，省检察院是他们名义上的上级主管，但基本不过问他们的事，只能请示铁路局政法委。

面对铁路法院种种病症，社会各界要求取消铁路法院呼声由来已久。

2005年全国“两会”，江苏省高级人民法院院长公丕祥、湖南省检察院检察长何素斌等104名代表提出建议，立法禁止在行政机关、企业、事业单位设立法院、检察院。

2006年全国“两会”，全国人大代表、河南省高级人民法院院长李道民和32位代表签名提交议案，建议取消铁路运输等专门法院。先例是林业、航空专业法院已被取消。

2009年全国“两会”，吉林省高级人民法院院长张文显提交一份关于尽快理顺铁路、林业、农垦等部门和企业法院管理体制建议。“有关铁路、林业、农垦法院的管理体制改革进展缓慢，严重制约司法公正。”张文显直言。

张文显建议中央和国家有关部门，尽快将铁路、林业、农垦等法院一律纳入国家司法体系，由国家核定机构和编制，由各级党委按照干部管理权限管理法院人员，由同级人大常委会任命法律职务，由政府财政保障法院行政经费，实现法院与部门、企业彻底脱钩。

除人大代表、政协委员外，从2003年到2009年，先后有马增悦、向利民、郝劲松、张凯等多位律师在代理涉铁路案件个案诉讼失利后，纷纷将矛头指向了法律纠纷的仲裁者本身，以公民建议方式向全国人大多次提出撤销铁路法院的建议书。

方向很明确，改革很艰巨

最高法院副院长沈德咏曾在一次研讨会上说，铁路法院管理体制不顺，已到了非解决不可的地步，“但由于铁路法院历史长，涉及面广，数量多，人员也多，因此体制改革会更加复杂，更加艰巨”。

事实上，过去十多年，国家层面从未停止过理顺铁路公检法管理体系的努力。

早在上世纪90年代初期，全国人大、最高法院启动修改法院组织法时，试图对包括铁路法院在内的专门法院进行改革。原最高法院研究室副主任、国家法官学院教授张泗汉参与了那次修改，他告诉南方周末记者，“当时部门保护主义还没有现在这么严重。”但司法权力部门化的现象也已遭致外界不满。

张泗汉说，铁路法院和铁路公安不同，前者涉及终极裁判权，一旦人财物受铁路部门控制，几乎不可能保持独立审判。据张泗汉介绍，那次修改法院组织法，对专门法院总思路是，一定要让有关部门“什么也管不了”。他们设想，专门法院经费由中央司法财政统一划拨，干部由最高法院提请全国人大常委会任命，但因涉及诸多原因，在起草了二十多稿后搁浅，包括铁路法院在内的专门法院改革也没有下文。

1999年最高人民法院第一个五年改革纲要中，将铁路法院等专门法院列入了“应逐步改变……由行政主管部门或者企业领导、管理的现状”中。

中共中央（2001）9号文件亦指出：“逐步理顺设在铁路、林区、农垦等人民法院的管理体制，合理调整机构布局，清理整顿现有人员，将人员编制纳入国家司法体系统一管理。”

之后，铁道部2003年出台了《关于推进铁路主辅分离辅业改制和再就业工作的指导意见》，指定由济南、兰州、上海三地铁路局作为改革试点，尝试将公检法机关、医院和学校等单位剥离出铁路系统，交由地方管理。目前，除了公检法，医院和学校已基本剥离铁路系统

早在2001年6月，最高法院副院长沈德咏在全国十四家铁路运输中级法院在场的体制改革研讨会上说，铁路法院管理体制不顺，一直是围绕铁路法院生存和发展的根本问题，已到了非解决不可的地步，“但由于铁路法院历史长，涉及面广，数量多，人员也多，因此体制改革会更加复杂，更加艰巨”。

海事法院改革可作镜鉴

同为专门法院的海事法院改革走在铁路法院前面。现在，海事法院法官基本由省、市组织部门提名，由省、市人大常委会任免，经费由省级财政保障。

解决“部门、企业办法院”，是上一轮中央司法改革任务之一。这项改革从2004年开始，由中央政法委牵头，最高法院等几个机关配合调研、协调。12 月，中央司法体制改革领导小组提出了“关于司法体制和工作机制改革的初步意见”。这是中央有关司法改革的第一个系统的、纲领性文件。文件提出，要改革现行铁路、交通、民航、林业、石油、农垦、矿山等部门、企业管理公检法的体制，纳入国家司法管理体系。此项改革至今还在进行。

据一位改革方案的参与者透露，有关部门一直不肯放弃自家法院，是改革中最大阻力。这也是改革横跨2004年和2009年两轮中央司改周期，迟迟不见具体动静的原因。上述人士担忧，因大量人力都投入到新一轮司改中，专门法院的体制改革有难继之虞。最高法院第二个五年纲明确提出要“改革现行铁路、林业、石油、农垦、矿山等部门、企业管理法院人财物的体制”。

今年出台的三五纲要未见这方面的表述。据南方周末记者了解，该项改革一直处于进行时。上述人士认为,铁路法院地方化的需注意改革细节，如解决铁路法院退休人员的待遇衔接问题，改革后铁路法院的财物应从铁路部门剥离，由铁路法院所在地的县、市政府财政掏钱；人员管理和其他司法行政事项，也应和普通法院无异，具体实施需要一定的缓冲期。

这方面，同为专门法院的海事法院改革走在铁路法院前面。现在，海事法院院长、庭长和法官基本上都由省、市组织部门提名，由省、市人大常委会任免，经费由省级财政保障。2007年，民革中央曾对此作过调研后，提出海事法院管理体制，可为进一步深化专门法院乃至司法体制改革所借鉴。

张泗汉建议，未来的铁路法院改革，需要和法院组织法的修改同步进行。现行法院组织法对专门法院的表述是“军事法院等专门法院”，“这个‘等’指什么，需要全国人大作出解释。”张泗汉说。

时至今日，打破铁路司法独立王国，中央和“两高”推动的铁路公检法“去企业化”已是大势所趋。