螺蛳湾拆迁  共产主义不是一个梦想



2009-12-02 15:41:51　来源: 中国新闻网(北京)　

昆明螺蛳湾商业片区的拆迁所引发的群体性事件，将公众的目光再度聚焦昆明。一万名商户的利益诉求，与城市建设的宏伟蓝图和招商引资的政绩目标相较起来，显然在有些地方眼中，并不具有同等价值。


——效率优先模式的思考

昆明螺蛳湾商业片区的拆迁所引发的群体性事件，将公众的目光再度聚焦昆明。一万名商户的利益诉求，与城市建设的宏伟蓝图和招商引资的政绩目标相较起来，显然在有些地方眼中，并不具有同等价值。

在改革开放30多年之后，一些地方政府也常常面临困惑。为什么经济增长了，我们的社会保有了空间巨量的财富，而在某些地区的某些人群中，社会关系反而空前紧张，矛盾纷争此起彼伏？一些地区的经济建设和发展，在解决了既有经济问题的同时，却在制造新的社会矛盾和不稳定因素？

中国社会的种种问题，往往是某种程度上忽视社会公平正义的效率优先模式造成的。中央因此提出了“科学发展观”理念，试图矫正这种偏向。科学发展观的要义是正义和公平原则。对正义和公平的遵守，表面上看来可能会有“效率”的损失，但实际上却是一种长治久安的、“最有效率”的发展模式。

文章导读：

地方政府决策方式谋变

秋风：效率优先模式背后的政治计算

螺蛳湾拆迁风波始末

政府的强势推进，使得26个业主与一万名商户的利益博弈变得更加复杂

本刊记者/王维博(发自昆明)

“最后半天甩货了——”11月30日晚7点，昆明螺蛳湾商业片区将近一公里的街面人头攒动，因为听说要拆迁，数万名市民赶来扫货。

商业区入口处，美容美发用品店的小工站在椅子上敲着铝盆，大声喊着：“洗发水、沐浴露统统5元两瓶。”

按照昆明市西山区政府的通知要求，这家西南地区最大的小商品批发市场将于当晚24时关闭，近万名商户将搬往郊区一个新开发的商贸城二次“创业”。

傍晚开始，每个交易区的入口都堆满了准备运走货物的搬家公司的车辆，临街的店铺墙上刷着一排排红色的“拆”字，商户们都在抓紧最后时间甩货。

珠密琪内衣店的老板李杰摆弄着前两天发的出入证发呆。从当晚24时起，只有持有通行证的经营户和住户才能进老螺蛳湾，消费者不能进入。“不让客人进来，就等于把市场关了。”李杰说。

19岁的小工宋宇忙着给货物打包，“最后一天了，结算完工资，明日就该重新找工作。新螺蛳湾太远了，如果老板管住还可以考虑。”

6点钟不到，55岁的服装店老板余成就拉下了店铺的卷帘门。作为老商户，余成1980年代就从浙江来到昆明，见证了螺蛳湾发展的每一个阶段。

“昆明，我们走了，”余成抬头看看墙壁上画着的一个哭泣的脸。“货等两天再运走，”余成叹了口气，租金已经退了，至于将来，他还没有打算。

因为参与十天前的一次堵路维权，余成的两个老乡至今仍被关在看守所里。

堵路风波

与当下的无奈不同，十天前的11月21日，余成曾和数百商户一块上访过，甚至堵路“抗议”。

21日一大早，余成正在忙着上货。门外，昆明的第一场雪毫无声息地落了下来。

8点多，店外开始有商户为搬迁的事要去上访，十分钟后，余成加入了上访队伍中。

螺蛳湾日用商品批发市场位于云南省昆明市环城南路双龙桥畔，于1989年9月建成，相继进行了三次大的扩建和改造。现在是西南地区最大、年销售额过百亿的小商品批发市场，有商户10000余户，从业人员近10万人。为了“提升城市形象”，今年8月，昆明市市委、市政府作出决定，于今年11月30日正式关闭螺蛳湾商业市场，并在年内完成市场整体搬迁工作，将现有的商户迁至远在20公里之外的新建螺蛳湾国际商贸城中。

“很多租户都和业主签订了10年、20年的租赁合同，有的都是层层转包而来的铺面，突然拆迁商户损失太大，因此很多人不满，”余成说。此前一天，余成曾和200余名经营户一起，向省人大信访处递交了三份有330余名经营户集体签名不愿搬迁的材料。

出了市场，商户们前往云南省人大上访。行进过程中，有人开始推路边的铁皮围栏。“这是政府为了关闭市场不让我们进货搞起来的，推倒它。”余成听到人群中有人起哄，不久，路边的数百米的围栏像多米诺牌一样被推倒。

事后，昆明市公安局召开新闻通报会称，21日上午，约100余名不愿搬迁的商户聚集到云纺家乐福门口，散发传单，煽动抵制关闭市场。随即，现场围观人员增至1000余人，并向环城南路扩散，在双龙桥十字路口，商户将四个方向交通堵断，砸毁南坝路口施工隔离栏，并将3辆出警警车围堵在路中。昆明市公安局发言人姚志宏表示，“这是少数不愿搬迁商户聚众闹事，警方已将24名涉嫌聚众扰乱社会公共秩序并带头组织煽动的人员带离现场审查。”

一万商户与26个业主的博弈

在螺蛳湾，总数超过一万的店铺的产权分属26家公司所有，绝大部分商户靠租公司的门面做生意。人们习惯于把这些拥有出租房子的老板叫“业主”。近20年的发展中，商户和业主都曾是螺蛳湾的开拓者。

余成和朱林敏，一个是商户，一个是业主。前者是螺蛳湾的第早的个体户之一，后者则是螺蛳湾最大的业主、云南新瑞安投资控股有限公司董事长。

在接受《中国新闻周刊》采访时，朱林敏说，1990年，螺蛳湾市场建立第二年，他就从浙江来到昆明做生意。“当时还不到二十岁，揣着从老家带来的3000元人民币，梦想能在这个陌生的都市有一块立足之地。”朱林敏说，来昆明的第二天，他在螺蛳湾市场租下一个摊位，摆放从老家带来的日用百货，开始了经商生涯。

当时，螺蛳湾只是一条露天的马路市场，一个摊位只一平方左右，俗称“一米摊”。朱林敏的摊位在市场的角落里，卖了几个月小百货后，头脑聪明的他开始转做化妆品，摊位太小，朱林敏就把租的卧室腾出来当“陈列室”，一般的顾客过来，在摊上看看样品就直接到“陈列室”谈生意。

1993年，年轻的朱林敏赚到了人生中第一个一百万，成了螺蛳湾的“化妆品大王”。

尝到个体户甜头之后，朱林敏开始投资商铺，“市场旁边有一个劳动服务公司，有好多店面，养了70多个人，但因为租金贵，经营不下去。我就去找他们谈，让他们把店面给我，我付职工的工资。”朱林敏说。

后来，朱林敏说服了这家企业的负责人，承包了整幢办公楼，简单装修之后，朱林敏将这些铺面转租给其他商户，从中赚取租金差价。

商户赚到了钱，市面自然也就越来越红火。到了1995年年底，螺蛳湾商品市场比初建的时候扩大了五倍多，个体经营户近6000千户，在里面做生意的人达到了1.3万人。据资料记载：当时每天上市的商品价值超过了800万元人民币，每天的交易额超过200万元。

1997年，朱林敏组建房地产开发公司，开始并购螺蛳湾的商场，至2009年，朱林敏已成为拥有4000多间商铺的商业区内最大的“业主”。

与朱林敏的发家不同，同样由浙入滇的余成身上有着更多普通螺蛳湾商户的影子。早在1983年，29岁的余成就从义乌来到昆明“淘金”。

“最早在青年路一个市场批发服装，后来因为拆迁搬到了螺蛳湾，”余成说，作为第一代商人，他们的创业格外艰辛。

起初几年，余成几乎每月都要去福建等地进货，当年从昆明到厦门没有直达火车，途中需经江西中转，一个单趟就要三四天。有时回来时还要随货车押运，由于路途遥远，路上经常遇到劫匪，有一次，余成的一个同伴押货回昆明途中，被劫匪用棍子打成脑震荡，醒来时整车货物都被洗劫一空。

起初，商铺的租金很低，很多业主即使有铺面出租，也往往兼做生意，房东经常会和租户一起去外出打货、甚至互相帮忙带货。

直到1993年，螺蛳湾成立第四交易区，原先的铁皮柜改成了一两层的铺子，商户的经营也由小百货、服装等发展到鞋类、家用电器 、化妆品、建材、钟表等十几个门类，余成等早期创业的商户们才由最初一年收入几万块钱，发展到几十万元。

随着商户越来越多，朱林敏这样的有钱业主开始组建公司开发市场，经过几轮股权转让，朱林敏等26家业主最终掌握了螺蛳湾及附近的云纺片区90%以上的商铺产权，而螺蛳湾市场也从最早几十个摊位发展到1万多个，从业人员达10万人，交易额超百亿元。

在巨大在商业利益之前，业主和商户的利益开始失衡。

正当商户们为未来踌躇满志的时候，一场不可预期的变故悄然而至。

2009年2月17日，西山区政府召开了《螺蛳湾商业片区商业业态升级改造暨螺蛳湾中央商务区(二级CBD)建设》新闻发布会，昆明市政府公布了螺蛳湾商业区内原有批零兼营、低端销售和仓储业态必须全部搬迁转移到三环以外，不再回迁，原地建设中央商务区的规划。

与之相对应，2008年9月，只有一个竞拍人的拍卖会上，昆明市政府从浙江引资而来的云南中豪置业有限责任公司以79967.536万元的价格“竞得”了昆明市宏仁片区面积为860亩的7块土地。当月，总投资320亿的新螺蛳湾国际商贸城项目在宏仁片区正式启动。

消息一出，商户哗然。

由于原螺蛳湾市场的不断壮大、升值，商铺转让费也不断上涨。“如果拆迁，2003年螺蛳湾12平米的空铺转让费是30万元，到2008年8月，螺蛳湾转让的一间5.9平方米的空铺，转让费就高达65万元。”余成说。

数名转租的商户在接受《中国新闻周刊》采访时称，他们都明白摊位、商铺转让费在法律上是不受保护的，但在当地已经形成一种“潜规则”。一旦拆迁，业主能退的只有租金。少则几万多则几十万的转让费就打了水漂。

“拆迁之后，螺蛳湾片区的商业价值将超过千亿。”昆明市一位地产人士向《中国新闻周刊》透露，2005年，云南省社科院发展研究部《中国昆明螺蛳湾发展可行报告》课题组经过半年的调研论证，为螺蛳湾评估出的“身价”——昆明“螺蛳湾”品牌价值755亿。

在接受《中国新闻周刊》采访时，西山区商务局局长保文胜坦称，螺蛳湾改造的升值空间巨大，“拆迁及土地评估大慨是100个亿，加上后期建设，总投资大约200个亿，将来的产值将会翻番，达到400亿”。

而上述地产人士称，原螺蛳湾市场地处昆明城一环与二环之间，2003年该地块的基准价大约在350万元一亩，而至今年该地块的参考评估价已达到350万至430万元每亩，“螺蛳湾的地块大约800亩，仅土地净增值一项就达3亿左右。加上产值及潜在的品牌价值，该地块的综合价值将超过1000亿。”

事实上，早在2003年，日渐强大的业主们便开始谋求拆迁升值。在接受《中国新闻周刊》采访时，朱林敏坦率地说，“我有一个梦想，就是要把整个螺蛳湾统一起来，只有一个业主。”为了实现这一梦想，朱林敏甚至花数百万请人做过几次规划。

昆明市市协调小组办公室主任、市商务局党组书记王光中透露，当年朱林敏等20多个业主单位曾自发做过一个规划，但由于种种原因没有获批，主要是考虑到拆迁之后，上万个商户的“下家”没有着落。

在王光中看来，正是2008年昆明新螺蛳湾国际商贸城项目的开工，给了政府一个承接商户的平台，政府这才决心拆迁。

规划最终没有通过，但朱林敏显然成功在握。11月底，昆明市政府已授权朱林敏于2005年组建的云南新瑞安投资控股有限公司(简称新瑞安)作为发起人，整合一个更大的“螺蛳湾投资发展股份有限公司”(简称螺蛳湾投资公司)，对拆迁后即将在原址兴建的“中央商务区”进行先期投资。“前期准备已做好，11月30日市场关闭之后，拆迁工作将全面展开。”朱林敏说。

据《中国新闻周刊》了解，新成立的螺蛳湾投资公司注册资金一个亿，不仅包括数家有上市公司背景的公司，还包括当前螺蛳湾片区的大部分业主。

11月30日“大限”

10月15日，西山区人民政府发出《公告》，公告称，政府将于11月30日关闭螺蛳湾商业片区市场(含云纺商业区)。同时要求业主在2009年11月15日前解除与经营户的租赁合同。

与业主们的期待不同，商户们对政府定下的搬迁“大限”怀有忌惮。

“政府想让我们搬到新螺蛳去，就是想要帮中豪置业把市场做起来，”余成介绍，早在2005年，云南中豪置业有限责任公司就曾在江苏宿迁投资建过宿迁·义乌国际商贸城，此后该公司又被昆明市政府招商引资到昆明兴建商贸城。

“中国商业联合会去年才授予昆明螺蛳湾市场四星级‘中国品牌市场’称号，凭什么政府一句话就拿我们的损失去给开发商再造一个金蛋。”有着七个商铺的金伟新在接受《中国新闻周刊》采访时说，他的所有商铺都是转让过来的，而且经过业主同意。自己和业主租赁合同还未到期的情况下中止，必须赔偿自己的损失。

能不能不去新螺蛳湾？金伟新认为，商户的另一个顾虑是，新建的螺蛳湾国际商贸城远在20公里之外的郊区，交通、物流、仓储都不方便。即使搬过去，也需要相当长的时间才能聚集人气。

做服装批发的金伟新曾试图和其他商户共同租赁昆明大商汇商贸物流中心的商铺。但该中心的工作人员称，工商局规定，凡市区内新开商城内不再办理批零营业执照，这等于把其他的出路也堵死了。

“新螺蛳湾12月16日开业，政府11月30日就要关闭市场，等于‘逼’我们去新螺蛳湾。”金伟新说。

昆明市协调小组办公室主任、市商务局党组书记王光中在接受《中国新闻周刊》采访时说，按政府的规划，老螺蛳湾和新螺蛳湾的推进是步调一致的，按商贸行业的规律，同城同区域内不宜同时存在业态相同的商城，因此政府希望关闭后的商户都能搬到新螺蛳湾经营。而且“11月30日关闭市场是经过‘听证’的”。

但这样的听证受到了商户的质疑。

8月15日，昆明市西山区政府召开螺蛳湾中央商务区(二级CBD)建设及经营户搬迁关闭市场听证会。余成和数百名商户前往听证会现场，想目睹一下是哪26个人能代表螺蛳湾1万商户的利益。

刚走到西山区政府门口就被拦住，警察封锁了政府门口的道路。余成将手里的矿泉水瓶扔向政府大门，人群中有人开始喊着“听证无效”口号。

余成等人的抗议并没有奏效，8月16日，官方公告称，经过公开报名，依法确定了26名代表，其中包括云纺集团的党委书记、职工和其他企业职工代表4人；经营户代表8人；当地居民代表2人；村民代表1人；其余听证代表则涵盖昆明市及西山区的规划设计、交通、交警、消防等部门的相关人员以及人大代表和政协委员。“会上，26名听证代表中大多数赞成提升改造”。

这让余成等人感到不解，“8名经营户代表如何产生，他们能否真正代表上万名经营户的利益？”

螺蛳湾中央商务区建设指挥部指挥长、西山区区长蔡德生在接受《中国新闻周刊》采访时说，名单都是由商户及业主报名，由指挥部筛选出来的。

听证委员之一，昆明市商务局党组书记王光中也证实，听证会是在市政府法制办的全程监督下进行的，“当天参加听证的代表除了有业主、专家，还有商户及部分人大代表”。

在采访中，《中国新闻周刊》记者多次向螺蛳湾中央商务区建设指挥部相关负责人询问商户代表名单，均未果。

对11月30日“一刀切”关闭市场的做法，王光中解释，政府采取了保护商户利益的措施，而等商户与业主的合同解除后再关闭市场的做法完全无法操作，“没有明确的关闭时间，商户与业主之间的合同根本解除不了”。

被“公告”剥夺的权利

在拆迁改造的背后，政府推手若隐若现。

10月15日，西山区人民政府发出《昆明市西山区人民政府关于螺蛳湾商业片区市场关闭有关问题的公告》，公告称由于螺蛳湾市场即将于11月30日关闭，业主与经营户之间的租赁合同已无法继续履行。根据合同法的有关规定，合同双方当事人可以解除合同，合同解除后“双方当事人均不承担违约责任”。

当商户们开始找业主讨要说法的时候，包括新瑞安在内的业主们拿出了这份“公告”。“这是政府的拆迁行为，我们也没有办法，”朱林敏无奈地说。

“一纸政府公告就可以判定当事人互不承担违约责任？”余成懵了，“商户们的权利在哪里？”

“关闭市场是对经营行为的干预，政府无权利行使。”云南震序律师事务所律师一位不愿透露姓名的律师在接受《中国新闻周刊》采访时认为，政府下通告禁止商户经营，并且以公告的形式“裁定”当事人是否承担违约责任更不妥。

为了推动业主和商户尽快解除合同，11月20日，螺蛳湾商业片区升级改造指挥部再次下发《紧急通告》：从2009年11月21日起，业主单位和商户逐户签订《未到期租赁合同清理方式确认书》。

11月23日，堵路事件过后第三天，螺蛳湾商业片区升级改造指挥部和云南新瑞安集团控股有限责任公司再次下发《公告》，承诺于2010年2月28日前一次性向商户退还由业主收取的2009年11月30日后的剩余租金，并由昆明市西山区螺蛳湾中央商务区(二级CBD)建设指挥部、云南新瑞安集团控股有限责任公司、昆明螺蛳湾投资发展股份有限公司共同担保。

频频出手的背后，是西山区政府对螺蛳湾改造的迫切。西山区区长蔡德生说，改造螺蛳湾是此前三届市委都想做的事，2008年，由政府引进的云南中豪置业有限责任公司同意投资新螺蛳湾的建设，才增加了政府的信心。

对即将在螺蛳湾旧址上建起的“中央商务区”，西山区政府的官员充满期待。西山区商务局局长保文胜说，新的中央CBD建成之后，税收将会要超过2个亿，而此前2008年整个螺蛳湾的税收才7000多万。“不仅直接提高政府的财政税收，而且对改变城市面貌、缓解交通拥堵、消除消防隐患都将发挥作用。”

“为保护螺蛳湾片区原来业主的利益，政府规定螺蛳湾拆迁后的改造工程以老业主为主。”昆明市市协调小组办公室主任、市商务局党组书记王光中告诉《中国新闻周刊》，拆迁带来的土地增值部分收益，政府将全部用于改造该地区的基础设施建设，同时对参与改造的老业主还有减免规费、税费等优惠政策。

对经营户，王光中认为，支持新螺蛳湾的建设本身就是为了保护商户的利益，损失较大的“倒租户”，政府正在帮助他们追讨租金。“政府还说服中豪公司免去20个月租金和一年的水电费。仅这一项，中豪公司就损失了6个亿。”

堵路事件发生后，指挥部连夜开会，研究保护倒租户的利益问题，并连夜印了15000份通告分发到商户手上。王光中如此介绍。

12月1日上午，昆明市举行螺蛳湾市场关闭工作新闻通报会，西山区区长蔡德生宣布，“螺蛳湾商业片区市场已正式关闭，截至11月30日晚十一点，已有近三千商户全部搬完，经营户将在12月15日前全部转移完毕。”

12月16日，正是新螺蛳湾国际商贸城开业的日期。

“政府派出数十个工作组，逐户游说商户搬迁。连市场门口的警车也天天喊广播让我们搬，”余成说，1万多商户20年才打拼出一个螺蛳湾，再要从头做起，“我还能有几个20年？”

地方政府决策方式谋变

“地方政府还是原来的政府，民众已经不是原来的民众了”

本刊记者/韩永(发自昆明)

2009年11月末的昆明，螺狮湾事件余音未了，“防盗笼”事件又在暗流涌动。

从2009年11月24日开始，昆明市政府机关和事业单位的负责人相继接到一个指令：从即日起，这些单位的职工要自觉拆除自家的防盗笼，以为城市腾出更多的公共空间，也为其他市民做出表率。

指令的语气，沿用了近两年一贯的雷厉风行：不仅将拆除的期限严格限定在年底之前，而且规定“必须百分之百拆除”，“如不执行将严厉问责。”

11月2日，在一次“拆临拆违现场推进会”上，中共昆明市委书记仇和下达了这样的指令。他说，防盗笼挤占公共空间的现象十分突出，希望有关部门进行整治，“必要时可走立法途径。”

坊间一时议论声起。在昆明信息港彩龙论坛上，有网民质问这一决策的逻辑：在安全问题尚待解决的情况下，把防盗笼拆掉，岂不是给了小偷一个绿色通道？这一牵涉面甚广的决策，为何再一次忽略了民意的表达？

事实上，在昆明的近两年里，“大动作”频出的同时，一直伴随着这样的质疑。一位社会学者指出，这种质疑一旦与受损的利益相结合，就会演化为与政府对抗的行为。“这不仅是仇和主政下昆明的困境，也是转型期中国的困境。”

决策遇阻

从仇和2007年12月上任昆明市委书记以来，该市有据可查的民众与政府对抗的行为，除了这次的螺狮湾事件外，还有3起。

这3起事件都与去年市政府对小区道路“私改公”有关。小区道路“私该公”，是昆明市政府为解决市区拥堵出台的一项政策。其思路是通过将小区道路公有化，分担城市主干道的承载压力，从而缓解交通拥堵，是谓“交通微循环”。

仇和对这一举措寄望甚大，不仅将目标细化，还屡屡上阵督查。2008年2月份，《昆明主城区内单位及小区道路转为城市公用道路方案》出台，建议将39条单位及小区道路转为城市公用道路。

这一决策的背后，是昆明的交通现状与仇和要将该市建设成面向东南亚的国际大都市目标之间的差距。仇和对交通在城市发展中的地位，曾有一个非常著名的论述：“没有大交通就没有大物流，没有大物流就没有大流通，没有大流通就没有大商务，没有大商务就没有大市场，没有大市场就不可能带动昆明的都市经济发展。”

而昆明的交通面临的现状，仇和也曾经用一组数字作比。他曾说：“大家知道，100万人口的城市需要10个出入口，200万人口的城市需要20个出入口，300万人口的城市需要30个出入口，500万人口的城市需要50个出入口，而拥有600多万人口的昆明，却只有17个出入口。”

40多个出入口的差距，让仇和对交通工程的进度尤为强调。他建议这些工程可以超时序、超程序、超常规，实行工作时间倒逼，以开工倒逼时序、倒逼程序、倒逼手续。云南省一位规划官员在接受《中国新闻周刊》记者采访时，特别提到了对不按规划建设的担忧。

3起事件发生地之一的盘龙区北辰小区业主对这一倡议并不买账。去年3月中旬，这一小区的业主在小区门口发现了一个公告，称欲在该小区门口建立交桥以备昆曲高速落地，同时将小区内的部分道路“由私改公”。此后，他们就以法律和规划的常识为武器，拒绝小区道路“私改公”。

该小区一位杨姓业主在接受《中国新闻周刊》采访时表示，他们主要有两个“抓手”：一个是《物权法》，一个是规划的合理性论证。《物权法》第73条规定：“建筑区划内的道路，属于业主共有。”而如果政府要征收，北京大学宪法行政法研究中心主任姜明安给出了三个前提条件：一、必须是公共利益的需要，即昆明市政府对“私改公”的初衷是否是基于公共利益的考虑；二、要符合比例原则，即“私改公”是缓解城市道路堵塞的最佳方案，并且这一方案对相对人的利益损害最小；三、政府应根据宪法第13条、物权法地121条和42条，给予当事人合理的补偿。

北辰小区的业主们认为，比照上述三条，政府的做法每一条都有可商榷之处，但尤以第二条证据充分。当年3月7日，《春城晚报》曾经披露市规划局提出的《三环路与昆曲路联系通道方案》，方案有4种，前三种实施的条件都好于北辰立交，但“实施尚需时日”，而北辰立交“空间位置不太理想，实施的空间也不理想，但实施相对容易”。《方案》舍其他三种条件更优的方案不予推荐，只作为远期实施方案，却选择条件最为不宜的北辰立交方案，在业主们看来是急功近利之举，“其以后重复建设的投资，谁来埋单？”

让业主们尤为不能接受的是，这一牵涉小区内万人以上利益的决策，事先没有经过任何听证。直到看到小区外面的一纸公告，他们才知道自己的道路“被公有化”了。

对于民主，仇和曾经有过这样的表述。他说：“我搞科研出身，科研重结果，不重过程，所以有时表现出急躁的情绪。”“西方在我国现在这个发展阶段时，在我国这种GDP时，哪里有人权呢？”

但是，“政府还是原来的政府，民众已经不是以前的民众了。”北辰小区业主决定坚持到底，决不就范。

民间力量的成长

北辰小区上文提到的杨先生告诉《中国新闻周刊》，在与政府交涉的过程中，他发现小区的很多业主都非常熟悉《物权法》，有的对与规划相关的法律也非常熟悉。他说，在整个过程中，有两个人起到了核心作用：一位是云南财贸学院老师单瑜，另一位是退休的高级工程师熊锷。“他们一个负责法律上的事，一个负责规划上的事，这使得业主在与政府的交涉中时时处于领先。”

除此之外，小区内还有懂网络的人建起了维权网站，有商人组织捐款，老人则挨家挨户地发送传单。还有人专门在网上动员，“唇亡齿寒”的鼓动，一时响彻各个论坛。

杨先生告诉《中国新闻周刊》，北辰小区属于昆明的高档小区，业主多是文化水平较高的人。在北辰小区之前同样因小区道路与政府起争执的创意英国小区和阳光花园，业主的构成也与北辰小区大同小异。

长期关注群体性事件的民间人士王国国告诉《中国新闻周刊》，这样的小区具备了两个与政府博弈的要素：一个是业主的法制观念很强，另一个是他们的物质基础不错。“前者让他能言之成理，后者则让他不易被收买。”

业主代表共与盘龙区政府建设局在2008年4月进行了两轮谈判。第一轮，由于业主事先通知了一些媒体，官员退避三舍，拒绝出面。第二轮，业主在谈判中占有压倒性优势，逼着建设局有关负责人不得不做出“方案确实有缺陷”的表态。建设局一位负责人见状不妙，武断地终止了会谈，聚集在周围的业主情绪激动，于是在2008年4月22日发生了堵路事件。

至此，这一事件开始脱离理性的轨道，逐渐演变为群体性事件。激动的人群堵断了北京路和北辰大道交汇口4个路口，致使昆明北市区交通瘫痪了近4个钟头。北京大学法学院教授王锡锌说，群体性事件的发生，多发生在理性的渠道用尽之时。

创意英国小区和阳光花园也都对“私改公”反应激烈，但最终没有做出过激的举动。创意英国小区的业主们多次集会，并选出临时业主代表，与昆明市、五华区建设部门进行了几次“对话”。最终，在媒体公布的昆明市第三期微循环改造的102条道路名单上，去掉了创意英国小区的名字。

阳光花园则发生了业主被打事件。2008年4月6日，在没有任何通知的情况下，业主们突然发现施工方的设备开始运转，于是上前阻止，双方发生冲突。冲突中，三位业主受伤。

王国国说，北辰小区事件的前后两段，分别展示的是两种力量：前一段展示的是理性的力量，这个期间法律意识和专业知识发挥着主导作用。在理性的力量遭遇政府的不作为后，这一群体开始展示“革命性”的力量。“其中的逻辑是，既然你不跟我讲理，我何必跟你讲理！”

“私改公”最终没有在北辰小区实行。与螺狮湾拆迁风波中的参与者一样，他们也为此付出了沉重的代价：有6位参与者因此被盘龙区人民法院以扰乱社会秩序判定有罪。这显然对他们是一个沉重的打击，记者此次联系他们时，已经没有人愿意再提此事。

开放性决策破局

这种由决策造成的“双输”的结局，正在执政者中间引发深思，有些地方已经开始着手改变原有的决策方式。

广州市法制办主任吴明场，曾在此前寄望于通过“为民决策”，即站在被执行者的角度来决策，以期达到良好的执行效果。但发现效果不彰，“老百姓根本不买账。”他告诉《中国新闻周刊》：“有时候你明明是为他好，比如旧城改造，改善了居住环境，美化了城市，可是为什么被拆迁的人不觉得是好事呢？这值得我们反思。”

成都城乡一体化推行初期，也曾遇到类似的难题。邛崃市油榨乡党委书记王祥告诉《中国新闻周刊》记者，很多村民一听说土地要确权，就下意识地怀疑政府是不是要收回土地。

吴明场两年前开始反思这件事，最终发现问题还在于没有真正地吸纳民意。“我们以为决策代表了民意，实际上可能并不是。”昆明市下属某县县委书记付天承认，有时候官员的想法与民众相差很大。“抛开官员的政绩冲动不说，政府想的多是全局的事情，而老百姓更多只想着具体的事情，”付天说：“为了全局利益，有时候需要部分民众做一些牺牲，但由于官民之间长期以来缺乏有效的沟通，老百姓并不理解官员的想法，有时还会下意识地怀疑官员的动机。”

吴明场说，这时候的决策，就不应该由官员越俎代庖，代民众说话。“比如拆迁，谁都知道这会美化环境，但你无权让我以牺牲自我作为代价。在这个问题上，他们有选择权。”他说，政府现在面临的一个任务，是要改变自己的决策程序，解决“由谁来决策的问题。”

吴明场说，解决了这个问题，另外两个问题也就迎刃而解。一是矛盾在决策之前就能得到解决；二是人大的通过就会顺利得多。“大多数老百姓都认了，人大也不好再说啥了。”

他说，从今年开始，广州市政府开始制定一些程序性的规定，以便更好地吸纳民意。

杭州市政府的尝试要更早一些。从2007年开始，杭州市政府开始尝试在政府常务会和市长办公会上邀请一定比例的人大代表、政协委员和市民代表参加，对一些与民众关系密切的法律性文件进行决策，已初见成效。

此外，北京、长沙也都有过类似的尝试。

但吴明场同时表示，并非所有的议题都适合公众决策，“比如垃圾站，放到哪里都不要，那怎么办，肯定也不能公众说了算。”

浙江大学政府绩效考核研究中心主任胡税根给出了一个建议。他说，那些涉及到公众利益的项目，可以提交人大表决。

这一注重吸收民意的决策方式，在昆明仍尚待起步。付天告诉《中国新闻周刊》，他所管辖的县在决策过程中民众的参与，现在只散见于一些法律法规在表决前的公示，还没有扩展到决策过程。“听证有时候也就是走走程序，”云南省政协一位不愿透露姓名的厅级官员告诉

效率优先模式背后的政治计算

文/秋风

1月21日上午，昆明市区大型商业区螺蛳湾批发市场上千商户，因为政府强行搬迁而未给予合理补偿，愤而上街堵路示威。此事让仇和式经济增长与城市改造模式再一次成为舆论关注的焦点。

昆明并不特别

仇和引人注目，但放眼望去，仇和并不特别。仇和式的效率优先模式乃是90年代中期以来地方政府官员普遍的行为模式表现而已，全国各地的省、市、县、甚至乡镇官员，都是程度不等的仇和的翻版。即使没有仇和，其他官员执掌昆明行政大权，也依然可能像仇和那样进行大规模拆迁。因为，现有的制度环境最适合于这种类型的官员成长。

催生仇和式官员的核心激励制度是官员之间的政绩竞争。很多学者用“地方政府间竞争”来解释中国过去十几年的经济高速增长，但这里的竞争并非发生于政府之间，更多地是地方官员为了升迁而进行的竞争。这与普通市场竞争完全不同，它是为了引起上级注意、取得升迁资格而进行的。而过去十几年来，经济增长被当作最重要的政治任务，上级主要以GDP和财政收入增长速度作为考核下级官员的主要指标，官员们当然也就围绕这个“锦标”展开了激烈竞争。

那么，官员会选择何种竞争策略？从经济学上说，在投资、消费、出口三个GDP构成部分中，官员偏好投资。这首先是因为，投资见效最快。官员任期过短也强化了地方政府官员的投资偏好。目前地方主政官员通常不能完成法律所规定的一届任期，就会被调动到其他岗位，这导致官员的预期短期化，倾向于寻找短期内能够最有效地显示政绩的经济增长方式：投资。因此，这些年来，所有地方的各级政府官员在争先恐后地采取种种优惠政策招商引资。经济专家一直在讨论经济结构中投资畸高的问题，问题是，这一扭曲不是经济因素造成的，而是政治结构造成的。

在沿海地区，官员进行招商引资的主要方向是吸引外部的工业、科技投资，培育外向型产业。内地这方面的优势并不明显，最多是接收沿海地区转移出来的产业。内地官员不得不为自己创造机会。仇和任职的地方都在中部地区，仇和式的大规模拆迁与城市改造，其主要目的就是为了实现经济增长的政绩而人为地制造投资机会。事实上，整个城市进行大规模拆迁和暴力拆迁的现象，普遍发生于中部地区，比如安徽、湖南，以及过去几年的石家庄。

官员的商人定位

地方官员们之所能够进行仇和式大规模拆迁，当然也是因为他们享有很多制度上的便利。

一方面，尽管官方所说的改革已经进行了三十年，但基本的政经框架并无变化：政府仍然拥有广泛而不受有效约束的权力，这种权力在市县等地方政府层面上的任意性最大。而这种任意而巨大的权力，又普遍集中于所谓“一把手”手中。

假如这个一把手有一些“想法”，比如说对城市有一个宏伟的蓝图，那他就完全可以利用手中的权力催迫他的下属官员、以及全体民众、企业，按照自己的命令去实现那个宏伟蓝图。而在政绩竞争的压力下，几乎所有官员都会具有这种宏伟蓝图，因而，人们观察到的一个普遍现象就是：官员的每一次换任，都会带来城市、地方经济、社会蓝图的巨大变动。

对于一把手这种在白纸上勾画最新最美图画的权力，现实的制度框架中不存在任何有效的约束：人大通常难以发挥作用；政府各个部门不大可能提出异议。当地媒体难以进行有效监督，外地媒体的监督却往往被“有效”地制止。司法有可能难以受理因此而引起的纠纷。唯一可能的约束是上级政府，但上级官员常常具有完全相同的心态。

另一方面，政府官员相信，所有土地都是政府所有的。其实，不少国家的法律都规定了，政府对土地等重要资源拥有所有权。但通常，这种所有权与私人的所有权大不相同，因为，政府掌握着强制性权力，因而对于政府行使土地所有权的方式，法律反而会给予更多限制。否则，政府就会利用自己的强制权力维护自己的土地权利，而把使用这些土地的民众、企业置于不利位置。

但中国各级官员却普遍把公有土地所有权理解为一种私法意义上的所有权。换言之，他们都以商人的心态来看待自己的土地所有权。他们要用这些土地做买卖，给政府创造财富。因而他们相信，自己可以随意支配这些土地，完全有权追求土地的商业利益最大化。

这样，地方政府官员既是巨大权力的拥有者，又是土地权利的持有人，既是官员，又是商人，这两个身份合一，当然可以在市场、社会中爆发出巨大威力。城市官员相信，整个城市就归政府所有，所以，从90年代中期以来，地方政府大谈“经营城市”。这个说法最恰当地表明了官员们的自我身份意识：他是城市的主宰者，又是以商业收益最大化为目标的经营者。官员们就是以这样的双重身份投入所谓地方政府竞争中的，就是以这样的双重身份进行城市拆迁和改造的。

所以，几乎所有地方都发生了大规模的城市拆迁、改造运动，仇和是这个运动最积极的参与者之一。他的形式模式是典型的：下车伊始，立刻先发出招商引资的口号，在昆明，仇和的第一个新政就是把整个政府——甚至党务机关——变成了“超级招商局”：所有部门都得承担到外地招商引资的任务，不能完成这个任务的官员就得走人。与此同时展开的就是大规模的城市拆迁。这个工作早就开始了。2008年春节后，昆明市就开始了对336个城中村的拆迁。这个拆迁当然会像全城蔓延，直到整个城市被拆迁一遍。当然，未来的官员不会为此发愁，他可以进行第二轮、第三轮拆迁、改造。

权力与权利的博弈

政府之所以热衷拆迁，还有一个很隐秘的原因：通过拆迁，政府盘活了自己的“资产”，土地的价值可以变现。今天，地方政府买卖土地乃是一宗巨大的收入来源。而如果不拆迁，不改造，政府就得不到这笔收入。

在权力的傲慢与商人的贪婪双重动机驱动下，政府在进行这种拆迁、改造的时候，不会顾及市场、社会已经形成的内生秩序。螺蛳湾批发市场的改造就是一个典型。这个市场已经形成二十多年，是中国十大日用商品批发市场之一，市场产权由包括国有改制企业、港资企业、台资企业和民营企业在内的二十多家企业合法所有，现有商户一万余户，从业人员近十万人。它已经成为城市商业、社会秩序乃至文化生态的一个有机组成部分。关闭这个市场，会对十余万人的权利、利益造成巨大影响。

不过，在地方官员眼里，这些权利和利益与他关于城市的宏伟蓝图、与招商引资的政绩目标相比，根本不算什么。昆明市当局就决定把新市场搬迁到20多公里之外的一个地方，而全然不考虑，如此伤筋动骨的搬迁会否断送这个市场的生命。当然，在搬迁过程中，政府也综合利用自己的强制性权力和它对土地的支配权，商户面对政府的这个双重身份无可奈何：要么接受政府的条款；要么如果不接受，却没有任何正常渠道表达自己的权利和利益诉求，只能采取群体性事件的方式——而这，立刻会被政府说成是扰乱公共秩序。

毫无疑问，政府利用其手中掌握的如此权力，对城市进行拆迁、改造，确实创造出了无数投资机会，得以遂行其招商引资的战略，从而也确实创造出了很好看的政绩：本地经济的高速增长及政府财政收入的相应增长。官员创造政绩的过程也确实可能给民众带来一些好处，比如，城市基础设施有所改善，甚至于民众的收入也可能随着招商引资的成功而有所增长。

科学发展观需真正践行

但是，这种经济增长模式终究属于得不偿失型策略。在招商引资、城市改造过程中，由于缺乏各方权利、利益被置于不平等地位，没有公平的程序让相关各方讨价还价，政府甚至利用强制性权力介入交易，导致在此类活动中，总有一部分人的权利和利益被严重地、系统地侵害，而另一部分人则享有特权。其结果是，经济增长的过程总是伴随着收益分配的不均衡制造出新的社会矛盾，在部分人群中产生新的不满情绪。

中国社会的种种问题其实就是这种增长模式造成的，经济成长了，但社会内在的紧张与冲突却趋向激化。高层因此提出了“科学发展观”理念，试图矫正这种偏向。但从现实看收效不明显，地方官员依然故我。经济衰退的危机更是给了地方官员放肆地利用这种增长模式的大好机会。

面对横行于各个城市的铲车，面对那些上街的愤怒的居民和商户，人们需要思考一个根本问题：政府的职责究竟是什么？政府对于土地及其他资源的所有权，究竟属于何种性质？又如何限制官员的权力？