印度主要城市都有贫民窟，孟买的贫民窟最多，全市1200万人口中，60％居住在贫民窟里。位于市区中部的达拉维是亚洲最大的贫民窟，人均面积只有1.8平方米——

印度随想  贫民窟是怎样出现的

2007年04月05日 16:31 南方周末
　　■经济镜像

　　□姚洋文／图

　　编者按：

　　受美国一个中、印研究项目邀请，一位中国经济学家有了近距离观察和了解印度的难得机缘。他看到了一个复杂的国度，与中国一样，背负辉煌而沉重的过去，在现代政治经济生活的迷宫中探索着未来。印度的现状“是中国社会的一面镜子，照见了我们的过去、现在和未来”。本文为系列文章的最后一期。3月22日本报15版刊发郭宇宽教授《“我们住在贫民窟，但我们是业主”》一文，与本文互为轩轾，建议读者对照阅读，或不无助益

　　印度贫民窟长期存在，在很大程度上是政客们的一个阴谋，原因在于，贫民窟是他们的一个大票仓。政府的无为给政客们留下了掏空国家的机会，给黑社会留下了压榨百姓的空间；但是，民主的好处在于，它也给民众留下了自己组织起来反抗政客和黑社会的权利

　　人民运动

　　通常认为，民主能让政府更加对老百姓负责。

　　但是，要实现这一点，不是没有条件的。此次印度之行让我深信，民主制度下民众监督政府的条件之一是社会平等。就总体而言，印度民主能够反映民众的愿望。比如，英迪拉·甘地擅自实行紧急状态法，希望以此建立她个人的权威，但事与愿违，在大选中输掉了选举，并让国大党从此失去了往日的光辉。最近印度人民党的选举失利也说明民主反映民众的意愿。

　　但是，对于那些处于社会底层和边缘上的人群，民主并没有兑现其诺言。这些人群就是为数众多的低种姓(印度仅贱民就有二亿多)和居住在各个城市贫民窟里的人们。此次印度之行，我们参观了老德里的旧街道、新德里郊区的半贫民窟以及孟买市区内的贫民窟，对这些地方的生活状态有了感同身受的认识。

　　印度主要城市都有贫民窟，孟买的贫民窟最多，全市1200万人口中，60％居住在贫民窟里。位于市区中部的达拉维是亚洲最大的贫民窟，人均面积只有1.8平方米，这其中不仅包括房屋面积，而且还包括道路和其他公共用地的面积，拥挤程度难以置信。我们去参观时，先是穿过一条狭窄的小巷，然后在一小片空地上居然发现了一座烧制陶罐的土窑！土窑周围是密密匝匝的茅棚，一旦失火，损失难以想象。两个妇女和一个男人在用最原始的方法制作陶坯，就仿佛现代技术从未降临印度一样。其中一位中年妇女告诉我们，她就出生在土窑边上的

　　一间茅棚里。看来，达拉维存在已经有好些年头了。达拉维的地理位置很好，不远处就是孟买机场和高新技术开发区，达拉维是这两处地方进城的障碍。因此，孟买市政府早就通过立法，要对这个贫民窟进行改造，办法是为居住在这里的人每家提供一间20平方米大的房子。我们去参观了一处这样的房子。这座房子还不是政府出资的，政府只给了土地，建筑费用来自一个非政府组织的捐款。这是一座楼房，内部结构类似中国的筒子楼，只是每间带独立的厨房和卫生间。每间面积约20平方米，说是住一家人，但往往要挤上两到三家人，也就是说，每间要供8到12口人居住。为什么会挤入这么多人呢？原因之一是物业费太高，一家人负担不起。

　　印度人家的一个好习惯是家里收拾得干干净净，哪怕是住在贫民窟里的人家也是如此。但是，屋子之外就是另一个天地了。多数街道没有铺水泥，即使铺了，也是坑洼不平的。主要街道上正开膛破肚修下水道，看样子已经开工许多日子了，但完工似乎仍然遥遥无期，污水肆意地冒出来，形成断断续续的一条臭水沟。我们访问的时候是旱季，苍蝇、蚊子还在肆虐；难以想象，当雨季来临的时候，这里会变成什么样子！我敢肯定，任何到过达拉维的人，都会惊讶人的忍耐力；这里不应该是人居住的地方，它连牲畜聚集地都不如！在中国中西部农村，我也看到过环境卫生极差的村子。但是，农村的好处是可以利用自然的净化能力消化掉大多数生物污染，而达拉维无法做到这一点，如此众多的人口集中在如此狭小的空间里，自然早已不复存在了。

　　贫民窟是如何形成的呢？以前，我以为贫民窟居住的都是不名分文的穷人，他们是因为没有钱才住进贫民窟的。这次印度之行让我了解到，贫民窟里住的不都是赤贫人口。比如，孟买贫民窟的人口中只有4％属于印度的法定贫困人口，而住在达拉维的一些人实际上在半岛南部的写字楼里上班。

　　孟买贫民窟的人口近几年增长迅速，和孟买高速的经济增长有关。实际上，贫民窟人口增长快的城市，都是经济增长快的地方，班加罗尔也一样。住在贫民窟里虽然不舒服，但留在农村生活更无着落。移民们到了城市，找到一份正式或非正式的工作，却没有住的地方，就只好流落到贫民窟里。印度学者在正式场合把贫民窟叫做“非正式聚集地”，这是比较贴切的叫法。

　　贫民窟形成之初都是从非法占用公共或者私人土地开始的。比如，孟买世贸大厦旁边的一片贫民窟，显然是当初参与大厦建设的工人居住的地方。印度的建筑商不给工人提供住房，工人又往往拖家带口，只能在工地附近搭上临时窝棚度日，时间一长，就形成贫民窟。孟买的贫民窟分布很广，最差的是那些“人行道贫民窟”，它们就着围墙搭建在人行道上，没水、没电、没有任何卫生设施。实际上，28％的贫民窟居民，即约240万人没有任何卫生设施，排泄只能在露天解决。

　　既然是非法占用公共或私人土地，为什么政府不强行把贫民窟里的人赶走呢？政府的确这么做过，现在也在做，但收效甚微。原因之一是黑社会的存在。黑帮分子有意在公共土地上修建临时窝棚，出租给外来移民住，收取他们的房租。有些时候，房租可以免掉，只要他们占住土地就行了，因为占有时间长了，到政府下决心改造时就可以得到一笔可观的补偿费。这些钱本应给居住在那里的移民，但自然是归了黑帮分子的腰包。政府来摧毁一次，他们马上又来建新的，一二百卢比就够了。但是，黑帮还不是贫民窟无法铲除的根本原因，像达拉维这样大面积的几乎永久性的贫民窟，其形成和政府糟糕的法律以及政客们的野心分不开。

　　在印度宪法里，保障人的迁徙权和居住权具有比保障公、私财产更高的地位。实际上，自英迪拉·甘地在1970年代末修改宪法之后，“保障私有财产”这一项就已经被从宪法中删掉了。中、印的对比，真是一件有意思的事情：经过二十年的实践和无数人的呼吁，中国宪法里终于有了保护私人财产这一条(尽管还留了一条私人财产必须“合法”的小尾巴)，而印度却走了相反的道路，把这一条从宪法中删除了。在中国走向市场经济的时候，印度则由市场经济走向社会主义。

　　当我和印度朋友谈到贫民窟改造的时候，他们的态度都如出一辙，认为保护贫民窟居民的居住权优先于保障公共和私人的土地所有权，而且，他们都对政府的强行拆迁表示极大的义愤。的确，政府在拆迁过程中表现出来的对人的生命的不尊重，的确让人气愤。在中国，钉子户对付拆迁的最有效办法是赖在房子里不走；在印度却常有拆迁过程中把留在房子里的人铲死的新闻见诸报端。更为重要的是，拆迁之后，贫民窟里的许多居民就会失去生计。贫民窟里的环境虽然极差，但离开了贫民窟，许多人就无法生存。

　　印度服务业部门的比重很高，很大程度上是由非正规就业支撑的。有人说，中国是世界工厂，印度要建成世界的办公室。这种说法如果不是痴人说梦，就是自我粉饰。世界上没有一个大国跳过工业化阶段直接进入发达第三产业的阶段。印度的软肋恰恰是制造业不甚发达，大量劳动力因此不得不集中在低端服务业里，不仅收入低，而且受地域影响大。就业安置是妨碍贫民窟重建的重要原因之一。

　　在孟买，政府的房租控制法是造成贫民窟蔓延的另一个重要原因。二次世界大战刚结束时，孟买涌入了大量移民。英殖民政府为保障这些人有房子住，通过了房租控制法，把房租压在较低的价位上。当时的设想是，这个法案是临时性的，几年之后应该废止。但是，那些在这个法案里受益的人不会甘心法案被废止，他们的强大游说活动让这个法案保持至今。不仅如此，法案的条款还得到加强，其中一条近乎荒唐的是，一旦房客在一处住房住满一年，则他就有优先权购买这处住房；即使不购买，他只要交房租，就可以无限期地住下去。这条法案导致的一个滑稽后果是，每年十月孟买都会出现一支支浩浩荡荡的搬家队伍，原因是，房主为了避免房客在一处住房住满一年，宁肯在别的地方建临时房子，把房客搬过去住两个月。

　　更为严重的后果是，私人出租房屋的积极性没有了，更不愿意新建出租房屋。孟买已经十五年没有建设新的出租房；更为可悲的是，当700多万人挤在恶劣的贫民窟里时，孟买有40万套住房是空置的！以每套住房居住五口人计算，则这些空置住房就可以解决200多万人的居住问题。孟买政府的雄心是为贫民窟的每户人家提供20平方米的住房，但现在的建设速度尚赶不上贫民窟人口的增长速度。

　　尼赫鲁和英迪拉·甘地都要把印度建成不同于苏联和中国的第三种社会主义。这个梦想如今不怎么提倡了，但政府对经济的肆意干预仍然十分常见，房租控制法就是一例。以印度反观中国，我们才能更深入地理解中国市场化的程度有多深。中国残存的政府干预是出于政府之手，体现的是官员们的意志。在印度，政府干预是民主政治的产物，而不是政府的自为之举。中国的长官意志要不得，但印度的民主意志也不总导致合意的结果。民主政治的一个潜在危险是政府的公地化，即政府成了各种利益集团自我耕耘的场所，而社会的整体利益被抛在了脑后。

　　政府的公地化给政客提供了可乘之机，让他们可以堂而皇之地挟民众之意，获一己之利。贫民窟长期存在，在很大程度上是政客们的一个阴谋，原因在于，贫民窟是他们的一个大票仓。孟买的中产阶级早已对政府失去了信心，许多人选择远离政治，不参加投票，因此，政客们把目光集中在贫民身上。贫民窟里有无穷无尽的需求，供水、供电、学校、厕所、下水道，等等，都等待政府来解决，政客们许诺的少许恩惠就足以赢得一部分选票。印度的水、电供应非常分散，是按户来进行的。这种分散的供应方式，非常有利于政客们拉票，也有利于他们对选民进行各个击破。贫民窟的选票来得容易，还因为黑帮的流行。印度多数政党、特别是地方性政党都是黑白两道通吃。在贫民窟，黑道控制着日常生活，因此，只要控制黑帮，选票就有着落了。

　　政府的无为给政客们留下了掏空国家的机会，给黑社会留下了压榨百姓的空间；但是，民主的好处在于，它也给民众留下了自己组织起来反抗政客和黑社会的权利。我们在新德里郊区的半贫民窟地区访问了一个非政府组织，管中窥豹，对印度市民社会的深度有了感同身受的了解。

　　这个非政府组织叫“人民运动”。印度有许多叫人民运动的非政府组织，我们访问的是其中一个较小的。我们中、印一行学者共十几个人，先是坐地铁，然后坐摩的，又花了很长时间在人、车、牛混杂的街道寻找，傍晚时分才找到它的办公室。办公室很小，分成里外两间，布置得和普通人家一样整洁。我们和人民运动的四五名积极分子座谈。他们都说不好英语，我们必须借助印度学者的翻译和他们交流。

　　人民运动的创办者阿文德·柯内瓦尔(ArvindKejriwal)是一位看上去略有文化的精干年轻人，其他到会的人更年轻，其中一位是一个看上去只有十七八岁的姑娘。

　　人民运动创办的起因是这一地区的许多穷人买不到政府的低价粮食。为了解决极端贫困者的食物供应问题，印度政府每年补贴十几亿美元，给他们发放食物券，凭食物券提供低价粮食。低价粮不是政府直接发给贫困者的，而是先发给社区的商店，贫困者拿着食物券到商店购买。这就给了商店老板们可乘之机。当穷人来购买低价粮的时候，他们要么说穷人没有在政府资助的名单上，要么说政府没有下拨低价粮。多数穷人听店老板这么一说，都自认倒霉，只好付市场价格买回粮食，店老板因此挣得可观的赢余。

　　对于中国学者来说，印度穷人这样逆来顺受的态度简直不可思议，换了在中国，至少一部分人会闹到政府去找个说法的。印度学者告诉我们，对于这些穷人来说，受苦受难是他们自认的命运，政府的救助是对他们的恩惠；恩人不施恩了，也是正常的事情。

　　人民运动的几位积极分子决心为穷人讨回公道。他们所使用的武器是新近通过的信息法。这个法规定，任何人都有权查阅政府的所有不涉及国家机密的记录。利用这个法，他们到区政府查到社区里所有注册领取食物补贴者的名单，然后拿着名单到商店去对质。这让商店对他们恨之入骨，店老板们联合起来反对他们。有一次，他们抓住了阿文德，把他痛打一顿。他夺路逃进警察局，店主还在门外大喊，要警察把他交出来烧死。那位小姑娘也曾经被人从后面勒过脖子，差点儿丧命。最后，是媒体帮助人民运动取得了胜利。通过报纸和电视的宣传，德里地区的民众给了人民运动极大的支持，店主们终于答应他们的要求，开始卖给穷人足额的低价粮食。

　　人民运动是一个地道的草根组织。像这样的组织，印度非常多，它们发挥着国家无法替代的作用。这正是印度给中国的一大启示。我们曾经有过发达的民间社会组织，在农村是家族，在城市是街坊和同业公会。计划经济时代把这些中间组织剪除了，把全社会直接纳入到国家的管辖之下，社会因此失去了很多生机。经过四分之一世纪的改革和经济增长，整个社会开始休养生息，一些自发的民间组织开始重建或新生。但是，相比于印度，我们的民间社会仍然不够深厚。印度深厚的市民社会得益于民主所给予的宽松环境。既然我们和印度一样，也在经历一场民主化的革命，我们就没有理由不从现在开始市民社会的建设。(完)(作者为北京大学中国经济研究中心教授，电子邮箱yyao＠ccer.edu.cn)