李延忱法官 欣赏荒漠绿洲上的风光
|
||||||||||||||||||
简介：
李延忱法官 欣赏荒漠绿洲上的风光
——宁夏红翔林草发展有限公司、平罗县××乡××村村民委员会等土地承包经营权出租合同纠纷民事再审民事判决书
案由 土地承包经营权出租合同纠纷 案 号 （2021）最高法民再363号
中华人民共和国最高人民法院民事判决书
（2021）最高法民再363号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：宁夏红翔林草发展有限公司，住所地宁夏回族自治区平罗县××乡××村。
法定代表人：郑道安，该公司执行董事。
委托诉讼代理人：林义，宁夏颐升律师事务所律师。
委托诉讼代理人：张红艳，北京海润天睿律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：平罗县××乡××村村民委员会，住所地宁夏回族自治区平罗县××乡××村三队。
法定代表人：朱成学，该村村民委员会主任。
委托诉讼代理人：李耀强，宁夏众和众律师事务所律师。
委托诉讼代理人：马建林，宁夏众和众律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：平罗县红崖子乡人民政府，住所地宁夏回族自治区平罗县红崖子乡红崖村三队。
负责人：征自武，该乡乡长。
委托诉讼代理人：李耀强，宁夏众和众律师事务所律师。
委托诉讼代理人：马建林，宁夏众和众律师事务所律师。
再审申请人宁夏红翔林草发展有限公司（以下简称红翔林草公司）因与被申请人平罗县××乡××村村民委员会（以下简称红翔新村村委会）、平罗县红崖子乡人民政府（以下简称红崖子乡政府）土地经营权出租合同纠纷一案，不服宁夏回族自治区高级人民法院（2020）宁民终443号民事判决，向本院申请再审。本院于2021年11月4日作出（2021）最高法民申3970号民事裁定，提审本案。本院于2021年12月1日立案后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，再审申请人红翔林草公司的法定代表人郑道安及其委托诉讼代理人林义、张红艳，被申请人红翔新村村委会、红崖子乡政府的委托诉讼代理人李耀强、马建林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
红翔林草公司申请再审称，一、二审判决适用法律错误，请求本院再审撤销一、二审判决，改判支持红翔林草公司一审诉讼请求，由红翔新村村委会、红崖子乡政府承担本案一、二审诉讼费。事实与理由：一、原审判决对本案争议事实的认定缺乏证据证明。1.案涉土地在交付时不具备合同约定的种植条件。平罗县人民政府核发的平政办发（2013）89号文件，平罗县扶贫开发办公室下发的（2014）19号、35号、49号等文件中均有土地存在相关问题的表述。客观事实足以证明案涉土地不符合合同约定的交付条件。2.尽管红崖子乡政府不是案涉合同的当事人，但合同的签订、履行及相关工程的实施均是在红崖子乡政府的主导下进行的，并且其通过下发红头文件的形式作出自愿代红翔新村村委会履行清偿垫资款项的承诺，已构成债务加入意思表示，理应依据承诺履行还款义务。3.工程决算书并非红翔林草公司单方制作，而是在双方共同核定工程量后由红翔林草公司编制，并由红翔新村村委会和红崖子乡政府共同签字确认，红翔林草公司出具的银行账户明细、加油发票、工资表均可证明工程决算书的真实性。红翔林草公司不应承担因红翔新村村委会和红崖子乡政府未正确履职导致的不利后果。二、原审判决在本案重要证据的采信方面存在重大错误。本案中的红政发（2014）160号政府文件是重要证据。红崖子乡政府已依规将该文件报送平罗县人民政府，原审法院已从平罗县人民政府档案局调取到该份文件；红翔新村村委会受红崖子乡政府领导，因此该文件对红翔新村村委会具有约束力；红崖子乡政府已通过签发多种红头文件的方式作出了债务加入的意思表示，应履行还款承诺。三、根据平政办发（2013）89号文件规定，红翔新村干渠以西1000亩土地的有机肥改良，每亩政府专项资金补贴化肥5方，每方130元，合计补贴款65万元，该笔补贴款属于合同约定范围。关于65万元补贴款的争议事项属于民事纠纷，原审判决认为该诉讼请求不属于民事案件受案范围明显不妥。
红翔新村村委会辩称，一、涉案土地完全适合双方补充协议约定的农作物苜蓿的种植。红翔林草公司在没有办理任何移交手续的情况下即进行耕种，也表明土地适合种植苜蓿。红政发（2014）160号文件并非认可红翔林草公司代红翔新村村委会履行义务、平整土地。二、红翔林草公司提供的决算书不能作为其主张工程款的依据。该材料为红翔林草公司自行出具的清单，不符合决算书形式要件；红翔林草公司相关施工行为不符合政府发包工程的程序；红翔林草公司不仅种植了苜蓿，还获得自治区农牧补贴。
红崖子乡政府辩称，一、红翔林草公司没有证据证明红崖子乡政府要求其平整土地，并承诺以专项资金支付平整土地费用。二、红崖子乡政府在对移民进行安置、生存发展、生活稳定等履行政府职能过程中的行为，不是债务加入行为，也不具备债务加入的要件。因此红崖子乡政府不是案涉土地经营权出租合同的相对方。
红翔林草公司向一审法院起诉请求：1.红翔新村村委会、红崖子乡政府立即支付红翔林草公司垫付的土地整治、改良工程款12658235.92元；2.红翔新村村委会、红崖子乡政府立即支付红翔林草公司垫付的平整土地款859.3万元的利息1484870.4元（计算至2017年4月24日），以后利随本清；3.红翔新村村委会、红崖子乡政府支付红翔林草公司红翔新村干渠以西1000亩土地有机肥改良补偿款65万元，以上合计14793106.32元；4.本案诉讼费由红翔新村村委会、红崖子乡政府承担。
一审法院认定事实：2013年5月13日，平罗县人民政府以平政办发（2013）89号文件作出“关于进一步做好红崖子乡生态移民村土地开发利用相关工作的通知”，文件针对红崖子乡生态移民村土地开发利用问题，提出了具体要求和处理意见。其中针对土地平整度普遍较差，严重影响农业种植的问题，要求相关部门积极争取区、市项目资金，逐步对生态移民村土地进行精细平整，以加快土地改良进度；针对土地开发利用难度大、投入高、收益低，土地流转企业经营困难的问题，要求相关部门尽快制定平罗县生态移民村土地产业化发展扶持政策，报县委、县政府研究，以增强企业在移民村发展产业推进生产经营的信心；针对受风沙危害严重，两个移民村灌溉渠道损坏比较严重，影响正常灌溉的问题，要求相关部门对被损坏的渠道进行修复完善，确保正常农业生产；针对红翔新村干渠以西近1000亩土地未列入生态移民土地改良项目实施范围，未进行黄土压沙和有机肥改良的问题，要求将自治区发改委2011年批复的退耕还林项目进行调整变更，项目资金用于红翔新村干渠以西土地改良，由红崖子乡政府按照项目建设管理的相关规定组织实施。
2013年5月21日，红翔新村村委会（甲方）作为出租方与承租方郑道安（乙方）签订一份《宁夏农村土地承包经营权出租合同》（以下简称土地经营权出租合同）及补充协议。合同约定，红翔新村村委会自愿将其位于××乡××村××共计3721.20亩出租给郑道安经营；土地出租期限自2013年5月21日起至2026年12月31日止；租期内，依出租土地面积所计发的各种政府补贴除国家粮食直补外，其它补贴归郑道安所有，合同同时对租赁费的支付进行了约定。补充协议约定，红翔新村村委会的权利和义务：给郑道安提供平整的土地，沟、渠、路、电畅通完好，两套灌溉系统（明渠和喷灌）和机械设备完好，能够正常使用，适合于种植苜蓿的条件要求；尽快平整土地，把平整好且灌溉配套齐全适合种植的地块分批分期交付郑道安，郑道安签字接收方可认为是交付，最迟交付地块定为2013年7月10日前；按各地块的实际交付日期、亩数为准核算租费，交付时依据双方交付人和接收人的文书签字日期，作为以后的核算依据。2013年不能交付郑道安的地块，依下一个种植季节核算租费；此承包地为新开发土地，土地贫瘠，开发周期长，前期投入大，回报慢，下一个承包期如政策规定继续承包出租，郑道安在原条件下继续承包经营。红崖子乡政府在合同及补充协议中的鉴证单位处加盖印章并签字。
2013年5月28日，红翔林草公司成立，郑道安为法定代表人。土地经营权出租合同及补充协议均由红翔林草公司实际履行。合同签订后，红翔林草公司在未与红翔新村村委会办理土地交付手续的情况下，对其承包的土地进行了整治、渠道修复，进行了耕种，并领取了2014年度高产优质苜蓿示范建设专项资金180万元。红翔林草公司分别于2013年10月16日出具了村后储水池变压器安装工程决算书（268982.89元）、2014年4月24日出具了土地平整工程决算书（859.3万元）、2014年8月14日出具了渠道维修工程决算书（98.4万元）、道路整修工程决算书（69.68万元）、2014年8月22日出具了村前10KV配电工程决算书（12万元）。红翔新村村委会时任主任杨全有在决算书上签字（村前10KV配电工程决算书未签），并加盖了红翔新村村委会印章。2014年9月1日红崖子乡政府出具红政发（2014）160号文件“关于红翔新村土地平整工程的说明”，文件阐述由于各部门进度缓慢，红翔林草公司考虑种植时效性，经请示同意后，在红翔新村村委会的监督下，于2013年6月先行垫付资金实施土地平整工程，投入大型推土机6台、激光平地仪5台、拖拉机5台，完成土地平整3500亩，累计投资859.3万元。该文件中只有印发单位即红崖子乡政府，没有报送单位。
另查明，2010年3月18日，中卫市玉龙水电建筑安装有限公司中标“2009年度平罗县红崖子乡三颗柳村土地整理项目”，工程内容为土地平整工程、农田水利工程、田间道路工程。2011年10月27日，宁夏成城建设集团有限公司中标“平罗县生态移民安置项目红翔村及五堆子移民村沙荒地土壤改良工程”，工程内容为土地平整包括田间客土和农家肥施工。
2012年9月17日，“2012年中央财政小型农田水利重点县（第四批）平罗县牧区饲草料基地建设示范点工程”经自治区水利厅批复立项，该工程涉及红崖子乡红翔新村等四个片区，建设任务是利用项目区现有的扬水工程和机井，配套输配水管道和田间喷、滴灌，采用高效节水灌溉技术，提高水资源利用率和灌溉效益，保障牧业发展及饲料稳定增产。2013年6月10日，石嘴山市林水园林水电工程有限公司中标“平罗县××乡××村生态移民安置及土地整理项目水利设施改建工程”，工程内容为砌护渠道、改建扬水站、铺设玻璃钢管、修建渠系建筑物，承包范围为平田整地（局部）、农田水利工程、田间道路工程。2014年9月“平罗县三棵柳生态移民安置区农田水设施配套完善工程”经平罗县发展和改革局批复立项，该工程位于平罗县××乡××村，项目分三个标段，建设内容包括输水渠维修、沟道治理、配套建筑物及喷溉部分等工程，建设单位为平罗县水利工程建设管理中心，施工单位分别为平罗县水利工程建筑公司、灵武市昊禹水利工程有限公司、平罗县陶乐吉兴水电工程有限公司，后三公司将工程交由红翔林草公司施工，并支付了工程款。以上工程均已竣工验收。
再查明，2014年4月29日，红崖子乡政府支付红翔林草公司土地费补偿资金582187.5元；2015年2月26日，红翔林草公司领取前述示范建设专项资金生产补贴180万元；2016年1月19日，红崖子乡政府支付红翔林草公司土地流转返还补偿款44万元。红翔林草公司交纳了2013年至2016年的土地承包费（小麦841.575吨）。2014年5月30日，红翔林草公司取得了案涉土地的流转经营权证，流转土地面积为3721.20亩。案涉土地已全部交付给红翔林草公司，但双方未依据合同约定办理交付手续。
一审法院经审理，判决驳回红翔林草公司的诉讼请求。一审案件受理费110558元，由红翔林草公司承担。
红翔林草公司不服一审判决，上诉请求：撤销一审判决，改判支持红翔林草公司一审全部诉讼请求，本案一、二审诉讼费由红翔新村村委会、红崖子乡政府负担。事实和理由：一、一审判决认定案涉土地交付条件成就，与客观事实不符，且论证过程不合逻辑。1.红翔林草公司在一审中提交的平政办发（2013）89号文件、补充协议、红翔新村村委会时任主任杨全有在庭审中的陈述以及红翔新村村委会提交的《实施方案》，足以证明案涉土地不具备合同约定的交付条件，未达到种植苜蓿的条件。2.红翔林草公司未拒收土地及已实际交纳承包费的事实，不能反推出交付的土地符合合同约定的种植条件。二、一审判决认为红崖子乡政府作出的红政发(2014)160号文件无法律约束力明显错误。1.该文件已依规报送平罗县人民政府，一审法院已从平罗县人民政府档案局调取到该份文件。2.案涉工程均在红崖子乡政府要求下由红翔林草公司垫付资金实施，红崖子乡政府也不断向平罗县人民政府及相关部门申请工程资金，正是其履行合同义务的行为，其已构成债务加入，应与红翔新村村委会共同承担付款责任。三、红翔林草公司出具的相关工程决算书应作为本案工程款的结算依据。四、一审判决违背“以事实为依据，以法律为准绳”的民事审判基本准则。在事实查明部分认定案涉土地存在大量问题，认定红翔林草公司对承包土地进行了整治，但在处理意见部分又认定双方均按合同约定履行了义务，视为案涉土地交付条件已经成就，认定事实和处理意见前后矛盾。五、一审判决违反公平原则及诚信原则，损害了红翔林草公司及实际投资人的合法权益。
红翔新村村委会、红崖子乡政府辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审程序中当事人未提交新证据，二审法院对一审法院认定的事实予以确认。
二审法院认为，根据双方当事人的诉辩意见，本案二审的争议焦点为：1.案涉土地交付时是否符合合同约定的交付条件；2.红翔林草公司实施的土地整治、渠道修复等工程是否系代为履行土地经营权出租合同以及补充协议中所约定的红翔新村村委会应当履行的合同义务；3.红翔林草公司诉请红翔新村村委会、红崖子乡政府承担付款责任能否成立。
关于案涉土地交付时是否符合合同约定的交付条件问题。根据补充协议第一条约定内容，红翔林草公司对红翔新村村委会交付的土地是否符合合同约定享有先履行抗辩权。同时补充协议还约定双方当事人“按各地块的实际交付日期亩数为准，核算租费，交付时依据双方交付人和接收人的文书签字日期，作为以后的核算依据；2013年不能交付郑道安的地块，依下一个种植季节核算租费”，即土地分期分批交付，无交付即无承包费用。因此，无论红翔新村村委会交付的土地是否符合合同约定的交付条件，红翔林草公司均应履行“验收签字接受”义务。红翔林草公司在未对案涉土地进行验收签字的情况下就接收了土地，而且还交纳了2013年至2016年的土地承包费，可以视为案涉土地符合合同约定的交付条件。
关于红翔林草公司实施的土地整治、渠道修复等工程是否系代为履行土地经营权出租合同以及补充协议中所约定的红翔新村村委会应当履行的合同义务的问题。因交付时土地的实际状况如何并不明确，补充协议对交付的土地应平整到何种程度的约定也不明确，致使无法区分红翔林草公司实施的土地整治、渠道修复等工程是代为履行红翔新村村委会应当履行的义务，还是为红翔林草公司自身经营需要而对承包土地改良等进行的经营性投资。另外，红翔新村所有工程项目资金均来源于国家财政支出，红翔林草公司所作出的相关工程决算书均系其单方制作，未经审计部门审计，亦未经双方共同委托第三方决算，更未经拨款单位的核算审批，红翔新村村委会在该工程决算书签字、盖章的行为，不能当然就成为认定该决算书效力的依据。红崖子乡政府不是本案合同当事人，其作出的文件对本案合同当事人无法律约束力。
关于红翔林草公司诉请红翔新村村委会、红崖子乡政府承担付款责任能否成立的问题。因红翔林草公司主张红翔新村村委会、红崖子乡政府按照其单方作出的相关工程决算书承担付款责任的事实和理由不能成立，故一审法院对其主张的土地平整、改良工程款本金及利息不予支持，并无不当。红翔林草公司主张1000亩土地有机肥改良补偿款65万元，系行政审批划拨款项事项不属民事案件受案范围。本案是合同纠纷案件，一审法院按照当事人的约定对本案作出相应判决，并无不当。综上，二审判决驳上诉，维持原判。二审案件受理费110558元，由红翔林草公司承担。
本院再审查明，2018年红翔林草公司领取了宁夏回族自治区农牧厅发放的永久性蔬菜种植基地50万元的补贴款。本院对原一、二审程序查明的其他案件事实予以确认。
本院再审认为，一、关于红崖子乡政府应否承担民事责任的问题。2013年5月21日签订的案涉土地经营权出租合同及补充协议是协议双方的真实意思表示，内容不违反法律、行政法规强制性规定，应为合法有效，对合同双方均具有法律约束力。上述合同虽由红翔新村村委会与郑道安签订，协议签订后红翔林草公司成立并实际上承继了合同的权利义务，红翔新村村委会对此不持异议。因此本案合同当事人为红翔林草公司与红翔新村村委会，合同双方均有权依据约定主张自己的民事权利，也应依约履行自己的合同义务。而红崖子乡政府出具政府文件、作为鉴证单位在案涉相关合同上签字盖章等行为，是基于生态移民村土地开发利用为当事人正常履约进行的协调工作，属于履行政府职能的行政管理行为，不构成债务加入，红翔林草公司请求红崖子乡政府承担相关民事责任缺乏事实和法律依据，本院对红翔林草公司的该项请求不予支持。
二、关于红翔新村村委会应否以及如何承担红翔林草公司垫付的土地整治、改良工程款问题。红翔林草公司请求红翔新村村委会支付其垫付的土地整治、改良工程款12658235.92元，并举示了相关的工程概（预）算书、决算书来证明其主张。具体包括：村后储水池变压器安装工程概（预）算268982.89元；土地平整工程决算859.3万元；渠道维修工程决算98.4万元；道路整修工程决算69.68万元；村前10KV配电工程决算12万元。按照红翔林草公司与红翔新村村委会签订的补充协议约定，红翔新村村委会提供给红翔林草公司案涉土地的应是经平整好的土地，且沟、渠、路、电畅通，灌溉和机械设备能够正常使用，符合种植苜蓿条件。结合各方当事人所举相关证据以及案件其他事实，足以认定红翔林草公司在接收案涉土地以后，实施了土地平整、渠道维修、道路整修，安装了村前10KV配电工程、村后储水池变压器安装工程等，投入了大量资金。
实施上述工程所产生的费用是否全部应由出租方红翔新村村委会承担,还需考察费用与案涉合同履行的相关性。交付符合种植条件的土地是红翔新村村委会的合同义务，故为此进行土地平整等而产生的费用，属于保证合同正常履行的必要费用，应由红翔新村村委会承担；其他非履行合同必备条件产生的费用，因缺乏与合同履行的相关性，属于非必要费用，应由承租方红翔林草公司自行承担。前述村前10KV配电工程产生的12万元、村后储水池变压器安装工程268982.89元，即为使交付土地达到电路畅通和灌溉系统完好的合同条件而产生的必要费用，应由红翔新村村委会全部承担。
对于红翔林草公司所主张的土地平整工程、渠道维修工程、道路整修工程三项工程中所产生的费用，总计1027.38万元（土地平整工程决算859.3万元；渠道维修工程决算98.4万元；道路整修工程决算69.68万元），应当结合具体工程实施情况区分必要费用与非必要费用，以确定双方当事人各自应承担部分。红翔林草公司为达到合同约定的土地交付条件而进行的平整、维修、整修工程，是合同约定的应由红翔新村村委会承担的合同义务内容，并且即使在双方土地经营权出租合同解除、红翔新村村委会收回土地后，红翔新村村委会仍然保有土地修整后的利益，因此该部分工程费用既是履约的必要费用也是对于红翔新村村委会的有益费用，应由其承担。至于红翔林草公司为了提高土地的利用价值所进行土地深度平整、渠道和道路的深度维修整修等作业，既非履行合同所必备条件，也非出租方红翔新村村委会的合同约定义务，相应工程作业的成果亦由红翔林草公司自身享有，该部分费用属于与合同履行无关的非必要费用，不应由红翔新村村委会承担。因红翔林草公司接收土地时的现状已无法查清，且其所提交的有关工程预、决算书中也难以合理区分必要费用和非必要费用，故本院结合双方签订土地租赁合同时当地土地开发利用的一般状况，红翔林草公司实施土地平整等工程的实际情况以及土地平整、渠道和道路的维修整修等发生的一般成本，对案涉土地平整、渠道维修、道路整修三项工程产生的费用，酌定30%即3082140元作为必要费用，由红翔新村村委会承担；其余70%部分由红翔林草公司自行承担。
综上，上述三项工程所涉必要费用部分以及村前10KV配电工程决算12万元、村后储水池变压器安装工程决算268982.89元，总计3471122.89元，应由红翔新村村委会承担。另外，本院注意到，红翔林草公司接收案涉土地后领取了土地费补偿资金、生产补贴款、土地流转返还补偿款以及永久性蔬菜种植基地补贴款等共计332万余元。上述补偿、补贴款等虽与本案纠纷没有关联性，但考虑到红翔新村为生态移民村的客观事实，红翔林草公司通过本案诉讼能够获得的工程款以及红翔林草公司已领取的上述各种补贴、补偿等款项，实现了当事人之间的利益的平衡。
三、关于红翔林草公司请求红翔新村村委会支付平整土地款859.3万元所涉利息的主张是否成立问题。因双方并无对859.3万元平整土地款有明确的付款时间约定，且红翔林草公司在完成土地平整后一直占有、使用该土地，红翔新村村委会是否应分担该平整土地款在本院作出确定判决之前属于不确定状态，因此本院对红翔林草公司要求支付土地平整款利息的主张不予支持。
四、关于红翔林草公司主张红翔新村村委会、红崖子乡政府支付红翔新村干渠以西1000亩土地有机肥改良补偿款65万元的问题。依据平罗县人民政府平政办发（2013）89号文件精神，该款项属于行政审批划拨款项事项，是否应予划拨以及如何进行划拨，既涉及到对有关政府文件内容的理解，也涉及到政府的具体行政行为，因此不属本案民事案件的审理范围，本案中对此不予审理，有关当事人可另行解决。
综上所述，申请人红翔林草公司的再审请求部分成立。一、二审判决适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第六款、第一百七十七条第一款第二项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第四百零五条第二款规定，判决如下：
一、撤销宁夏回族自治区高级人民法院（2020）宁民终443号民事判决和宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院（2020）宁02民初45号民事判决；
二、平罗县××乡××村村民委员会于本判决生效后十日内支付宁夏红翔林草发展有限公司垫付的村前10ＫＶ配电工程、村后储水池变压器安装工程、土地平整工程、渠道维修工程、道路整修工程的工程款共计3471122.89元；
三、驳回宁夏红翔林草发展有限公司其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百六十条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
一审案件受理费110558元，由宁夏红翔林草发展有限公司负担77390.60元，平罗县××乡××村村民委员会负担33167.40元。二审案件理费110558元，由宁夏红翔林草发展有限公司负担77390.60元，平罗县××乡××村村民委员会负担33167.40元。
本判决为终审判决。
审 判 长 李延忱
审 判 员 吴 笛
审 判 员 赵 敏
二〇二二年四月二十八日
法官助理 汪自洁
书 记 员 李晓宇
——宁夏红翔林草发展有限公司、平罗县××乡××村村民委员会等土地承包经营权出租合同纠纷民事再审民事判决书
案由 土地承包经营权出租合同纠纷 案 号 （2021）最高法民再363号
中华人民共和国最高人民法院民事判决书
（2021）最高法民再363号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：宁夏红翔林草发展有限公司，住所地宁夏回族自治区平罗县××乡××村。
法定代表人：郑道安，该公司执行董事。
委托诉讼代理人：林义，宁夏颐升律师事务所律师。
委托诉讼代理人：张红艳，北京海润天睿律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：平罗县××乡××村村民委员会，住所地宁夏回族自治区平罗县××乡××村三队。
法定代表人：朱成学，该村村民委员会主任。
委托诉讼代理人：李耀强，宁夏众和众律师事务所律师。
委托诉讼代理人：马建林，宁夏众和众律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：平罗县红崖子乡人民政府，住所地宁夏回族自治区平罗县红崖子乡红崖村三队。
负责人：征自武，该乡乡长。
委托诉讼代理人：李耀强，宁夏众和众律师事务所律师。
委托诉讼代理人：马建林，宁夏众和众律师事务所律师。
再审申请人宁夏红翔林草发展有限公司（以下简称红翔林草公司）因与被申请人平罗县××乡××村村民委员会（以下简称红翔新村村委会）、平罗县红崖子乡人民政府（以下简称红崖子乡政府）土地经营权出租合同纠纷一案，不服宁夏回族自治区高级人民法院（2020）宁民终443号民事判决，向本院申请再审。本院于2021年11月4日作出（2021）最高法民申3970号民事裁定，提审本案。本院于2021年12月1日立案后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，再审申请人红翔林草公司的法定代表人郑道安及其委托诉讼代理人林义、张红艳，被申请人红翔新村村委会、红崖子乡政府的委托诉讼代理人李耀强、马建林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
红翔林草公司申请再审称，一、二审判决适用法律错误，请求本院再审撤销一、二审判决，改判支持红翔林草公司一审诉讼请求，由红翔新村村委会、红崖子乡政府承担本案一、二审诉讼费。事实与理由：一、原审判决对本案争议事实的认定缺乏证据证明。1.案涉土地在交付时不具备合同约定的种植条件。平罗县人民政府核发的平政办发（2013）89号文件，平罗县扶贫开发办公室下发的（2014）19号、35号、49号等文件中均有土地存在相关问题的表述。客观事实足以证明案涉土地不符合合同约定的交付条件。2.尽管红崖子乡政府不是案涉合同的当事人，但合同的签订、履行及相关工程的实施均是在红崖子乡政府的主导下进行的，并且其通过下发红头文件的形式作出自愿代红翔新村村委会履行清偿垫资款项的承诺，已构成债务加入意思表示，理应依据承诺履行还款义务。3.工程决算书并非红翔林草公司单方制作，而是在双方共同核定工程量后由红翔林草公司编制，并由红翔新村村委会和红崖子乡政府共同签字确认，红翔林草公司出具的银行账户明细、加油发票、工资表均可证明工程决算书的真实性。红翔林草公司不应承担因红翔新村村委会和红崖子乡政府未正确履职导致的不利后果。二、原审判决在本案重要证据的采信方面存在重大错误。本案中的红政发（2014）160号政府文件是重要证据。红崖子乡政府已依规将该文件报送平罗县人民政府，原审法院已从平罗县人民政府档案局调取到该份文件；红翔新村村委会受红崖子乡政府领导，因此该文件对红翔新村村委会具有约束力；红崖子乡政府已通过签发多种红头文件的方式作出了债务加入的意思表示，应履行还款承诺。三、根据平政办发（2013）89号文件规定，红翔新村干渠以西1000亩土地的有机肥改良，每亩政府专项资金补贴化肥5方，每方130元，合计补贴款65万元，该笔补贴款属于合同约定范围。关于65万元补贴款的争议事项属于民事纠纷，原审判决认为该诉讼请求不属于民事案件受案范围明显不妥。
红翔新村村委会辩称，一、涉案土地完全适合双方补充协议约定的农作物苜蓿的种植。红翔林草公司在没有办理任何移交手续的情况下即进行耕种，也表明土地适合种植苜蓿。红政发（2014）160号文件并非认可红翔林草公司代红翔新村村委会履行义务、平整土地。二、红翔林草公司提供的决算书不能作为其主张工程款的依据。该材料为红翔林草公司自行出具的清单，不符合决算书形式要件；红翔林草公司相关施工行为不符合政府发包工程的程序；红翔林草公司不仅种植了苜蓿，还获得自治区农牧补贴。
红崖子乡政府辩称，一、红翔林草公司没有证据证明红崖子乡政府要求其平整土地，并承诺以专项资金支付平整土地费用。二、红崖子乡政府在对移民进行安置、生存发展、生活稳定等履行政府职能过程中的行为，不是债务加入行为，也不具备债务加入的要件。因此红崖子乡政府不是案涉土地经营权出租合同的相对方。
红翔林草公司向一审法院起诉请求：1.红翔新村村委会、红崖子乡政府立即支付红翔林草公司垫付的土地整治、改良工程款12658235.92元；2.红翔新村村委会、红崖子乡政府立即支付红翔林草公司垫付的平整土地款859.3万元的利息1484870.4元（计算至2017年4月24日），以后利随本清；3.红翔新村村委会、红崖子乡政府支付红翔林草公司红翔新村干渠以西1000亩土地有机肥改良补偿款65万元，以上合计14793106.32元；4.本案诉讼费由红翔新村村委会、红崖子乡政府承担。
一审法院认定事实：2013年5月13日，平罗县人民政府以平政办发（2013）89号文件作出“关于进一步做好红崖子乡生态移民村土地开发利用相关工作的通知”，文件针对红崖子乡生态移民村土地开发利用问题，提出了具体要求和处理意见。其中针对土地平整度普遍较差，严重影响农业种植的问题，要求相关部门积极争取区、市项目资金，逐步对生态移民村土地进行精细平整，以加快土地改良进度；针对土地开发利用难度大、投入高、收益低，土地流转企业经营困难的问题，要求相关部门尽快制定平罗县生态移民村土地产业化发展扶持政策，报县委、县政府研究，以增强企业在移民村发展产业推进生产经营的信心；针对受风沙危害严重，两个移民村灌溉渠道损坏比较严重，影响正常灌溉的问题，要求相关部门对被损坏的渠道进行修复完善，确保正常农业生产；针对红翔新村干渠以西近1000亩土地未列入生态移民土地改良项目实施范围，未进行黄土压沙和有机肥改良的问题，要求将自治区发改委2011年批复的退耕还林项目进行调整变更，项目资金用于红翔新村干渠以西土地改良，由红崖子乡政府按照项目建设管理的相关规定组织实施。
2013年5月21日，红翔新村村委会（甲方）作为出租方与承租方郑道安（乙方）签订一份《宁夏农村土地承包经营权出租合同》（以下简称土地经营权出租合同）及补充协议。合同约定，红翔新村村委会自愿将其位于××乡××村××共计3721.20亩出租给郑道安经营；土地出租期限自2013年5月21日起至2026年12月31日止；租期内，依出租土地面积所计发的各种政府补贴除国家粮食直补外，其它补贴归郑道安所有，合同同时对租赁费的支付进行了约定。补充协议约定，红翔新村村委会的权利和义务：给郑道安提供平整的土地，沟、渠、路、电畅通完好，两套灌溉系统（明渠和喷灌）和机械设备完好，能够正常使用，适合于种植苜蓿的条件要求；尽快平整土地，把平整好且灌溉配套齐全适合种植的地块分批分期交付郑道安，郑道安签字接收方可认为是交付，最迟交付地块定为2013年7月10日前；按各地块的实际交付日期、亩数为准核算租费，交付时依据双方交付人和接收人的文书签字日期，作为以后的核算依据。2013年不能交付郑道安的地块，依下一个种植季节核算租费；此承包地为新开发土地，土地贫瘠，开发周期长，前期投入大，回报慢，下一个承包期如政策规定继续承包出租，郑道安在原条件下继续承包经营。红崖子乡政府在合同及补充协议中的鉴证单位处加盖印章并签字。
2013年5月28日，红翔林草公司成立，郑道安为法定代表人。土地经营权出租合同及补充协议均由红翔林草公司实际履行。合同签订后，红翔林草公司在未与红翔新村村委会办理土地交付手续的情况下，对其承包的土地进行了整治、渠道修复，进行了耕种，并领取了2014年度高产优质苜蓿示范建设专项资金180万元。红翔林草公司分别于2013年10月16日出具了村后储水池变压器安装工程决算书（268982.89元）、2014年4月24日出具了土地平整工程决算书（859.3万元）、2014年8月14日出具了渠道维修工程决算书（98.4万元）、道路整修工程决算书（69.68万元）、2014年8月22日出具了村前10KV配电工程决算书（12万元）。红翔新村村委会时任主任杨全有在决算书上签字（村前10KV配电工程决算书未签），并加盖了红翔新村村委会印章。2014年9月1日红崖子乡政府出具红政发（2014）160号文件“关于红翔新村土地平整工程的说明”，文件阐述由于各部门进度缓慢，红翔林草公司考虑种植时效性，经请示同意后，在红翔新村村委会的监督下，于2013年6月先行垫付资金实施土地平整工程，投入大型推土机6台、激光平地仪5台、拖拉机5台，完成土地平整3500亩，累计投资859.3万元。该文件中只有印发单位即红崖子乡政府，没有报送单位。
另查明，2010年3月18日，中卫市玉龙水电建筑安装有限公司中标“2009年度平罗县红崖子乡三颗柳村土地整理项目”，工程内容为土地平整工程、农田水利工程、田间道路工程。2011年10月27日，宁夏成城建设集团有限公司中标“平罗县生态移民安置项目红翔村及五堆子移民村沙荒地土壤改良工程”，工程内容为土地平整包括田间客土和农家肥施工。
2012年9月17日，“2012年中央财政小型农田水利重点县（第四批）平罗县牧区饲草料基地建设示范点工程”经自治区水利厅批复立项，该工程涉及红崖子乡红翔新村等四个片区，建设任务是利用项目区现有的扬水工程和机井，配套输配水管道和田间喷、滴灌，采用高效节水灌溉技术，提高水资源利用率和灌溉效益，保障牧业发展及饲料稳定增产。2013年6月10日，石嘴山市林水园林水电工程有限公司中标“平罗县××乡××村生态移民安置及土地整理项目水利设施改建工程”，工程内容为砌护渠道、改建扬水站、铺设玻璃钢管、修建渠系建筑物，承包范围为平田整地（局部）、农田水利工程、田间道路工程。2014年9月“平罗县三棵柳生态移民安置区农田水设施配套完善工程”经平罗县发展和改革局批复立项，该工程位于平罗县××乡××村，项目分三个标段，建设内容包括输水渠维修、沟道治理、配套建筑物及喷溉部分等工程，建设单位为平罗县水利工程建设管理中心，施工单位分别为平罗县水利工程建筑公司、灵武市昊禹水利工程有限公司、平罗县陶乐吉兴水电工程有限公司，后三公司将工程交由红翔林草公司施工，并支付了工程款。以上工程均已竣工验收。
再查明，2014年4月29日，红崖子乡政府支付红翔林草公司土地费补偿资金582187.5元；2015年2月26日，红翔林草公司领取前述示范建设专项资金生产补贴180万元；2016年1月19日，红崖子乡政府支付红翔林草公司土地流转返还补偿款44万元。红翔林草公司交纳了2013年至2016年的土地承包费（小麦841.575吨）。2014年5月30日，红翔林草公司取得了案涉土地的流转经营权证，流转土地面积为3721.20亩。案涉土地已全部交付给红翔林草公司，但双方未依据合同约定办理交付手续。
一审法院经审理，判决驳回红翔林草公司的诉讼请求。一审案件受理费110558元，由红翔林草公司承担。
红翔林草公司不服一审判决，上诉请求：撤销一审判决，改判支持红翔林草公司一审全部诉讼请求，本案一、二审诉讼费由红翔新村村委会、红崖子乡政府负担。事实和理由：一、一审判决认定案涉土地交付条件成就，与客观事实不符，且论证过程不合逻辑。1.红翔林草公司在一审中提交的平政办发（2013）89号文件、补充协议、红翔新村村委会时任主任杨全有在庭审中的陈述以及红翔新村村委会提交的《实施方案》，足以证明案涉土地不具备合同约定的交付条件，未达到种植苜蓿的条件。2.红翔林草公司未拒收土地及已实际交纳承包费的事实，不能反推出交付的土地符合合同约定的种植条件。二、一审判决认为红崖子乡政府作出的红政发(2014)160号文件无法律约束力明显错误。1.该文件已依规报送平罗县人民政府，一审法院已从平罗县人民政府档案局调取到该份文件。2.案涉工程均在红崖子乡政府要求下由红翔林草公司垫付资金实施，红崖子乡政府也不断向平罗县人民政府及相关部门申请工程资金，正是其履行合同义务的行为，其已构成债务加入，应与红翔新村村委会共同承担付款责任。三、红翔林草公司出具的相关工程决算书应作为本案工程款的结算依据。四、一审判决违背“以事实为依据，以法律为准绳”的民事审判基本准则。在事实查明部分认定案涉土地存在大量问题，认定红翔林草公司对承包土地进行了整治，但在处理意见部分又认定双方均按合同约定履行了义务，视为案涉土地交付条件已经成就，认定事实和处理意见前后矛盾。五、一审判决违反公平原则及诚信原则，损害了红翔林草公司及实际投资人的合法权益。
红翔新村村委会、红崖子乡政府辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审程序中当事人未提交新证据，二审法院对一审法院认定的事实予以确认。
二审法院认为，根据双方当事人的诉辩意见，本案二审的争议焦点为：1.案涉土地交付时是否符合合同约定的交付条件；2.红翔林草公司实施的土地整治、渠道修复等工程是否系代为履行土地经营权出租合同以及补充协议中所约定的红翔新村村委会应当履行的合同义务；3.红翔林草公司诉请红翔新村村委会、红崖子乡政府承担付款责任能否成立。
关于案涉土地交付时是否符合合同约定的交付条件问题。根据补充协议第一条约定内容，红翔林草公司对红翔新村村委会交付的土地是否符合合同约定享有先履行抗辩权。同时补充协议还约定双方当事人“按各地块的实际交付日期亩数为准，核算租费，交付时依据双方交付人和接收人的文书签字日期，作为以后的核算依据；2013年不能交付郑道安的地块，依下一个种植季节核算租费”，即土地分期分批交付，无交付即无承包费用。因此，无论红翔新村村委会交付的土地是否符合合同约定的交付条件，红翔林草公司均应履行“验收签字接受”义务。红翔林草公司在未对案涉土地进行验收签字的情况下就接收了土地，而且还交纳了2013年至2016年的土地承包费，可以视为案涉土地符合合同约定的交付条件。
关于红翔林草公司实施的土地整治、渠道修复等工程是否系代为履行土地经营权出租合同以及补充协议中所约定的红翔新村村委会应当履行的合同义务的问题。因交付时土地的实际状况如何并不明确，补充协议对交付的土地应平整到何种程度的约定也不明确，致使无法区分红翔林草公司实施的土地整治、渠道修复等工程是代为履行红翔新村村委会应当履行的义务，还是为红翔林草公司自身经营需要而对承包土地改良等进行的经营性投资。另外，红翔新村所有工程项目资金均来源于国家财政支出，红翔林草公司所作出的相关工程决算书均系其单方制作，未经审计部门审计，亦未经双方共同委托第三方决算，更未经拨款单位的核算审批，红翔新村村委会在该工程决算书签字、盖章的行为，不能当然就成为认定该决算书效力的依据。红崖子乡政府不是本案合同当事人，其作出的文件对本案合同当事人无法律约束力。
关于红翔林草公司诉请红翔新村村委会、红崖子乡政府承担付款责任能否成立的问题。因红翔林草公司主张红翔新村村委会、红崖子乡政府按照其单方作出的相关工程决算书承担付款责任的事实和理由不能成立，故一审法院对其主张的土地平整、改良工程款本金及利息不予支持，并无不当。红翔林草公司主张1000亩土地有机肥改良补偿款65万元，系行政审批划拨款项事项不属民事案件受案范围。本案是合同纠纷案件，一审法院按照当事人的约定对本案作出相应判决，并无不当。综上，二审判决驳上诉，维持原判。二审案件受理费110558元，由红翔林草公司承担。
本院再审查明，2018年红翔林草公司领取了宁夏回族自治区农牧厅发放的永久性蔬菜种植基地50万元的补贴款。本院对原一、二审程序查明的其他案件事实予以确认。
本院再审认为，一、关于红崖子乡政府应否承担民事责任的问题。2013年5月21日签订的案涉土地经营权出租合同及补充协议是协议双方的真实意思表示，内容不违反法律、行政法规强制性规定，应为合法有效，对合同双方均具有法律约束力。上述合同虽由红翔新村村委会与郑道安签订，协议签订后红翔林草公司成立并实际上承继了合同的权利义务，红翔新村村委会对此不持异议。因此本案合同当事人为红翔林草公司与红翔新村村委会，合同双方均有权依据约定主张自己的民事权利，也应依约履行自己的合同义务。而红崖子乡政府出具政府文件、作为鉴证单位在案涉相关合同上签字盖章等行为，是基于生态移民村土地开发利用为当事人正常履约进行的协调工作，属于履行政府职能的行政管理行为，不构成债务加入，红翔林草公司请求红崖子乡政府承担相关民事责任缺乏事实和法律依据，本院对红翔林草公司的该项请求不予支持。
二、关于红翔新村村委会应否以及如何承担红翔林草公司垫付的土地整治、改良工程款问题。红翔林草公司请求红翔新村村委会支付其垫付的土地整治、改良工程款12658235.92元，并举示了相关的工程概（预）算书、决算书来证明其主张。具体包括：村后储水池变压器安装工程概（预）算268982.89元；土地平整工程决算859.3万元；渠道维修工程决算98.4万元；道路整修工程决算69.68万元；村前10KV配电工程决算12万元。按照红翔林草公司与红翔新村村委会签订的补充协议约定，红翔新村村委会提供给红翔林草公司案涉土地的应是经平整好的土地，且沟、渠、路、电畅通，灌溉和机械设备能够正常使用，符合种植苜蓿条件。结合各方当事人所举相关证据以及案件其他事实，足以认定红翔林草公司在接收案涉土地以后，实施了土地平整、渠道维修、道路整修，安装了村前10KV配电工程、村后储水池变压器安装工程等，投入了大量资金。
实施上述工程所产生的费用是否全部应由出租方红翔新村村委会承担,还需考察费用与案涉合同履行的相关性。交付符合种植条件的土地是红翔新村村委会的合同义务，故为此进行土地平整等而产生的费用，属于保证合同正常履行的必要费用，应由红翔新村村委会承担；其他非履行合同必备条件产生的费用，因缺乏与合同履行的相关性，属于非必要费用，应由承租方红翔林草公司自行承担。前述村前10KV配电工程产生的12万元、村后储水池变压器安装工程268982.89元，即为使交付土地达到电路畅通和灌溉系统完好的合同条件而产生的必要费用，应由红翔新村村委会全部承担。
对于红翔林草公司所主张的土地平整工程、渠道维修工程、道路整修工程三项工程中所产生的费用，总计1027.38万元（土地平整工程决算859.3万元；渠道维修工程决算98.4万元；道路整修工程决算69.68万元），应当结合具体工程实施情况区分必要费用与非必要费用，以确定双方当事人各自应承担部分。红翔林草公司为达到合同约定的土地交付条件而进行的平整、维修、整修工程，是合同约定的应由红翔新村村委会承担的合同义务内容，并且即使在双方土地经营权出租合同解除、红翔新村村委会收回土地后，红翔新村村委会仍然保有土地修整后的利益，因此该部分工程费用既是履约的必要费用也是对于红翔新村村委会的有益费用，应由其承担。至于红翔林草公司为了提高土地的利用价值所进行土地深度平整、渠道和道路的深度维修整修等作业，既非履行合同所必备条件，也非出租方红翔新村村委会的合同约定义务，相应工程作业的成果亦由红翔林草公司自身享有，该部分费用属于与合同履行无关的非必要费用，不应由红翔新村村委会承担。因红翔林草公司接收土地时的现状已无法查清，且其所提交的有关工程预、决算书中也难以合理区分必要费用和非必要费用，故本院结合双方签订土地租赁合同时当地土地开发利用的一般状况，红翔林草公司实施土地平整等工程的实际情况以及土地平整、渠道和道路的维修整修等发生的一般成本，对案涉土地平整、渠道维修、道路整修三项工程产生的费用，酌定30%即3082140元作为必要费用，由红翔新村村委会承担；其余70%部分由红翔林草公司自行承担。
综上，上述三项工程所涉必要费用部分以及村前10KV配电工程决算12万元、村后储水池变压器安装工程决算268982.89元，总计3471122.89元，应由红翔新村村委会承担。另外，本院注意到，红翔林草公司接收案涉土地后领取了土地费补偿资金、生产补贴款、土地流转返还补偿款以及永久性蔬菜种植基地补贴款等共计332万余元。上述补偿、补贴款等虽与本案纠纷没有关联性，但考虑到红翔新村为生态移民村的客观事实，红翔林草公司通过本案诉讼能够获得的工程款以及红翔林草公司已领取的上述各种补贴、补偿等款项，实现了当事人之间的利益的平衡。
三、关于红翔林草公司请求红翔新村村委会支付平整土地款859.3万元所涉利息的主张是否成立问题。因双方并无对859.3万元平整土地款有明确的付款时间约定，且红翔林草公司在完成土地平整后一直占有、使用该土地，红翔新村村委会是否应分担该平整土地款在本院作出确定判决之前属于不确定状态，因此本院对红翔林草公司要求支付土地平整款利息的主张不予支持。
四、关于红翔林草公司主张红翔新村村委会、红崖子乡政府支付红翔新村干渠以西1000亩土地有机肥改良补偿款65万元的问题。依据平罗县人民政府平政办发（2013）89号文件精神，该款项属于行政审批划拨款项事项，是否应予划拨以及如何进行划拨，既涉及到对有关政府文件内容的理解，也涉及到政府的具体行政行为，因此不属本案民事案件的审理范围，本案中对此不予审理，有关当事人可另行解决。
综上所述，申请人红翔林草公司的再审请求部分成立。一、二审判决适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第六款、第一百七十七条第一款第二项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第四百零五条第二款规定，判决如下：
一、撤销宁夏回族自治区高级人民法院（2020）宁民终443号民事判决和宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院（2020）宁02民初45号民事判决；
二、平罗县××乡××村村民委员会于本判决生效后十日内支付宁夏红翔林草发展有限公司垫付的村前10ＫＶ配电工程、村后储水池变压器安装工程、土地平整工程、渠道维修工程、道路整修工程的工程款共计3471122.89元；
三、驳回宁夏红翔林草发展有限公司其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百六十条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
一审案件受理费110558元，由宁夏红翔林草发展有限公司负担77390.60元，平罗县××乡××村村民委员会负担33167.40元。二审案件理费110558元，由宁夏红翔林草发展有限公司负担77390.60元，平罗县××乡××村村民委员会负担33167.40元。
本判决为终审判决。
审 判 长 李延忱
审 判 员 吴 笛
审 判 员 赵 敏
二〇二二年四月二十八日
法官助理 汪自洁
书 记 员 李晓宇
